为深入贯彻《深化干部人事制度改革纲要》，进一步扩大干部选拔任用工作中的民主，我们按照市委组织部的要求，成立了由组织部主管干部工作的副部长任组长，组织部、人事局等有关同志为成员的课题组，在精心做好调查各项准备工作的基础上，集中2个多月时间，在全区范围内广泛开展了干部人事工作中落实群众知情权、参与权、选择权、监督权的调查。调查中，共召开不同层次的座谈会27个，其中主管干部人事工作的副书记、政工（人事）科长座谈会14个，群众座谈会12个，处级后备干部座谈会1个；发放调查问卷1920份，回收1868份，回收率97.3%，有效率100%；重点走访21人，其中区委工委、乡镇党委书记7人，处级后备干部5人，一般干部和群众代表9人。通过认真组织、深入调查、细致分析，对我区近年来在干部人事工作中，落实群众“四权”的总体情况有了较为全面的认识，初步弄清了今后工作中需要进一步坚持的经验，明确了需要进一步解决的问题，对解决问题的办法与思路有了较为清晰的认识，为进一步深化我区的干部人事制度改革，在一定程度上找到了依据。
一、干部人事工作落实群众“四权”的现状
近年来，随着政治体制改革的不断深入，民主法制建设不断加强，群众的民主观念、参与意识日益增强。适应这种民主法制建设的新形势，我区干部人事制度改革的力度逐步加大，特别是在干部工作中扩大民主方面进行了积极的探索，在某些环节上，取得了较大进展，在坚持党管干部原则的前提下，干部工作的透明度、公开性进一步增强，群众在干部选拔任用工作中的知情权、参与权、选择权、监督权得到了逐步的落实。
（一）在干部人事工作中，落实群众“四权”的实践。
近年来，我区在深化党政领导干部选拔任用制度改革过程中，坚持群众公认和公开、平等、竞争、择优原则，着力从建立和完善相关制度入手，落实群众的“四权”。
1、逐步健全有利于落实群众“四权”的相关制度。
围绕干部任前、任中、任后三个环节，近年来区委共出台各项制度18项，涉及扩大群众对干部选拔任用“四权”的有11项。即干部任前公示制、干部考察预告制、考察责任制、差额考察、民主评议、民主推荐、竞争上岗、公开选拔、函询回复、诫勉及试用期制度。3年来对58名经区（县）委常委会讨论决定拟提拔担任镇处级领导职务的领导干部实行了任前公示，从2001年开始，对新提拔的科级干部和处级后备干部实施了任前公示；在对33个班子52名领导干部的考察时，实行了考察预告；在机构改革中，区直党政机关、各镇乡科级干部岗位普遍实行了竞争上岗，通过竞争上岗产生196名科级干部。
2、努力营造有利于落实群众“四权”的良好环境。
一是通过区内新闻媒体，广泛宣传干部选拔任用方面的有关政策，抓住考察预告、公开选拔、干部任前公示、竞争上岗等有利时机，广泛动员群众参与。二是加强组织部门自身建设，增强组工干部的责任意识、民主意识和群众观念，培养良好的民主作风，保证群众“四权”的落实。
3、在干部推荐考察、讨论决定、监督管理三个环节落实群众“四权”。
一是在干部推荐考察环节扩大群众参与范围。在人选产生过程中，通过民主推荐和差额考察的方法，充分听取群众意见，保证群众“四权”得以落实。在干部考察推荐过程中，明确提出参加民主推荐、民意测验、民主评议的人数不能低于所考察单位干部群众总数的60%，少于百人的单位，原则上干部职工全部参加。同时注意在推荐前把人选的条件、推荐的要求向群众交代清楚，使群众真正把握推荐人选的年龄、文化及德才素质要求。去年机构改革中，全区各单位的职工积极参与科级干部竞争上岗工作中的推荐、测评和评议，参与人数达1633名，占职工总数的95.1%。在考察谈话中试行了干部考察预告和差额考察制度。做到了考察前，将考察对象、时间、内容、考察组人员、联系电话等情况通知有关人员，方便了群众参与。谈话中做到了班子成员和中层干部重点谈，考察对象同科室人员深入谈，其他群众有针对性地谈。我区99年以来提拔的159名镇处级干部，均为群众认可的优秀干部。
二是在党委讨论决定环节扩大党内民主。为规范工作，区委进一步健全完善了《书记办公会工作制度》、《常委会工作规则》。几年来区委始终坚持党委决策前在适当范围内进行酝酿，进一步听取有关方面的意见，常委会集体研究决定干部任免过程中严格执行规定的工作程序，有效地保证了决策过程中的民主。
三是在干部的监督管理环节落实群众“四权”。主要是通过设立监督举报电话、举报信箱，认真处理来信来访，严格执行函询回复制度等措施来落实。
（二）总体评价。
在这次调查过程中，基层干部群众普遍认为，我区在干部人事工作中落实群众“四权”方面是“建有制度，成效初显，有待深入”。大家认为：我区干部人事工作在区委的领导下，能够在干部选拔任用工作中，较好地贯彻党的群众路线，积极落实群众的知情权、参与权、选择权、监督权。调查显示，回答“您认为我县干部人事工作中落实群众‘四权’的成效如何？”一题时，在回收的1868份有效答卷中，多数人选择好与较好。认为成效不好的仅有62人，占3.3%。可见，群众对我们的工作是给予肯定的。
二、存在的问题
（一）群众知情渠道有待拓宽，知情范围有待扩大。
虽然近年来我们在扩大干部工作民主方面，制定了很多制度，做了很多工作，取得了一定成效。但由于计划体制的影响，干部工作曾被披上一层神秘的面纱，上至组织人事部门，下至普通老百姓，人们都不轻易地打听有关干部工作的政策、程序，更不能随便打听拟提人选的情况。有关干部工作的政策宣传渠道比较单一，最主要的途径是下发文件，而文件的传阅范围一般只是下一级主要领导、主管领导，最多也不过是班子成员和组织人事部门的干部，广大群众无从了解。比如，座谈中许多同志反映，自己根本就不知道“四权”为何物，不明白“四权”有何用，更不知道如何行使“四权”。
（二）群众参与的热情有待提高，积极性、主动性有待增强。如我区在对9批58名对象的公示中，只接到过四次电话，未收到一封群众来信，且多为对制度本身的反映。从道理上讲，干部工作特别是选谁用谁，本是社会普遍关注的敏感话题，但从实际看，社会反映比较平淡。导致这种现象出现，除我们严格按照规定的标准和程序操作，选人质量很高，群众无可挑剔的因素外，很大程度上是由于群众积极性不高造成的。造成群众积极性不高的原因有三：一是认识片面，不想参与。大部分群众认为选用干部是领导和组织部门的事，组织上完全能够选准用好干部，不需要群众去参与。二是出于误解，不愿参与。由于种种原因，不少群众认为干部工作中扩大民主只是摆花架子，图形式，“走过场”，有的甚至认为自己受到了愚弄，不愿参与干部工作。三是知知不多，不会参与。许多群众不知道干部工作的政策、程序，对干部人选的具体情况更不了解，不会参与。
（三）制度措施有待配套。虽然多年来我们制定了不少政策，建立了多种制度，但从总体上看，干部工作中扩大民主的做法还不够规范，制度还不够完善，措施还不具体、配套，特别是缺乏扩大民主的完整性和连贯性。表现在：有的环节有制度，有的环节没制度；已出台的制度操作性还不强，执行还不够好等方面。
三、思考与建议
发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。扩大民主是继续推进政治体制改革的必然要求，也是干部制度改革的基本方向。扩大群众对干部选拔任用的“四权”是党的群众路线在干部工作中的具体体现，是建设一支高素质干部队伍的重要保证。从这次调查问卷的统计结果看，广大群众对在干部选拔任用工作中落实群众“四权”的重要性、必要性认可程度相当高，96.4%的被调查者认为落实“四权”非常有必要或有必要，其中选择非常有必要的达50%。另外，95.1%的人表示愿意积极参与并如实反映自己了解的情况，客观公正地评价干部。可见群众对此愿望非常强烈。因此，必须坚定不移地落实群众“四权”。
（一）必须深刻认识“四权”的内在联系和辨证关系。
知情权、参与权、选择权、监督权是群众的民主权利在干部选任过程中各个环节的具体体现。知情权是前提，参与权是基础，选择权是核心，监督权是保证。缺少任何一个环节上的权利，群众的民主权利都不可能有真正意义上的落实。因此，要建立涵盖各个环节、相互衔接、成龙配套的制度措施来加以保证。就目前来讲，首要的工作应该是把知情权交给群众。既要扩大知情群众范围，又要扩大群众知情范围。具体讲，就是要让更多的群众了解党的干部路线、方针、政策和干部工作的原则、标准和程序，即干部工作的宏观知情；又要让群众了解干部推荐、考察、讨论决定、任免的操作办法、要求、程序及具体人选的综合情况，即微观知情。只有这样，才能保证“四权”落到实处。
（二）必须正视存在的问题和矛盾。
在落实群众“四权”过程中，客观上存在着如下几对矛盾。
1、群众与领导认识的差异性。长期以来一些领导干部对扩大干部工作中的民主在认识上存在片面性。有的对扩大民主顾虑重重，怕泄密、怕出漏子，应当让群众了解的情况不敢公开，应当让群众参与的事不敢让群众参与；有的担心干部工作中扩大民主会削弱自己手中的用人权，影响自己的领导权威，因而态度上不热心，行动上不积极；有的认为群众意见无足轻重，自恃高明，往往在形式上听取了群众意见，实际上还是个人说了算；有的把在干部工作中进一步扩大民主同坚持党管干部原则对立起来等等。同时在群众身上也存在着不正确的认识，或认为干部选拔任用是领导的事，是组织部门的事，与己无关；或认为群众在选拔干部方面必须拥有最终决定权，淡化党管干部原则。由于认识观念的不统一性，影响了干部工作中扩大民主这项工作的整体推进。
2、要求的客观公正性、目的上的准确性与参与过程中的随意性和结果虚假性的矛盾。扩大干部选拔任用工作中群众“四权”，根本目的就是要更加客观公正地评价使用干部，确保选好人用好人。然而在实际工作中，由于群众对干部标准把握不准，对拟提拔对象知情了解的相对局限，加之参与者自我素质的客观差异性、主观倾向性，使评价缺乏全面性、客观性和准确性。出现这种现象有两方面因素：
一方面是群众因素。调查中发现群众中存在的五种不正常心理影响客观性和公正性。一是畏惧心理。有些群众对考察人员缺乏信任，担心自己说的话影响了被考察人的升迁而遭到报复，因而不敢说真话。有个别单位领导或被考察人在考察之前通过各种方式对群众进行提醒、暗示，左右群众的意志，使一些群众迫于领导压力和情面不敢讲真话。二是应付心理。有些群众认为，谁当官与自己无关，何况自己人微言轻，说了也白说，于是采取敷衍了事的态度。三是讨好心理。有的人喜欢捕风捉影，谈话时处处揣摩分析“组织意图”，按“组织意图”反映情况，最后落个顺水人情。四是报复心理。平时因私人矛盾对被考察人心怀不满，找不到报复的机会，待上级来人考察时就借机报复。五是逆反心理。认为组织上用不用谁早已内定，考察只是走形式，因而什么也不愿说。以上心理的存在，在一定程度上使干部工作扩大民主的公正性难以把握。
另一方面是由于我们没有给群众创造良好的环境与条件。就干部工作自身来讲，调整、选拔、任用干部大多是换届、缺职时进行。换届调整往往需要动大批干部，可以说是时间紧、任务重。有时组织群众进行民主推荐、民主评议，时间安排很紧，参与者很少有充分的时间进行思考和辨析，大多数参与者是凭着感觉发表各自意见，从而免不了一部分参与者出现从众心理和盲目性。同时由于时间紧，客观上不允许也不可能有更多的时间去大范围地去广泛征求群众意见，从而影响群众意见的真实性、可靠性。
3、群众参与愿望的强烈性、迫切性与政治体制改革的渐进性的矛盾。干部人事制度改革是政治体制改革的重要组成部分。古今中外改革的成功经验和失败教训告诉我们，任何改革无论是经济体制改革，还是政治体制改革都必须是渐进式，而非突进式。否则会引起社会的震荡，影响社会、经济发展。目前，群众对民主的要求特别是对干部选拔任用的参与愿望极为迫切，他们希望把干部的选拔任用权交给自己，但就现实的国际国内形势和群众自身的综合素质来看，还不能将干部的选拔任用权彻底交给群众。这就使我们的工作处于二难境地，难以把握二者和谐的最佳度。
由于存在上述现实性矛盾，给扩大干部工作中的民主带来了几个难题。一是群众公认原则不好把握。二是群众知情程度不易提高。三是群众参与热情不易激发。
（三）具体措施
针对存在的矛盾和难题，应采取如下措施加以解决。
1、加强民主教育，全面提高领导干部和广大群众双方的民主意识。扩大干部工作中的民主，增强群众的民主意识是基础，强化领导干部的民主意识是关键。问卷中“您认为干部人事工作中，落实群众四权关键在哪里？”的四个选择中，34.9%的人认为在各级领导的重视。由此，可以看出，各级领导的认识在落实群众“四权”过程中占有举足轻重的位置。因此，推进干部工作中的民主进程，必须采取多种形式，对领导干部进行群众路线、群众观点的教育，使各级领导干部牢记全心全意为人民服务的宗旨，增强群众观念，充分发挥党密切联系群众的优势，紧紧依靠人民群众，推进干部人事制度改革的不断深化。同时没有群众的真心参与，扩大群众“四权”就会是“剃头挑子一头热”，达不到预期的目的。因此要通过新闻媒体等各种形式的宣传教育，引导人民群众正确行使民主权利，提高对参与干部工作的目的、意义、要求的认识，从保证党的事业后继有人的高度，支持、参与干部工作，保证改革措施的落实，促进干部人事制度改革的深化。
2、要加强制度建设，完善制度规范。
一是要抓好现有制度的完善与执行。近几年我们出台的一些制度对落实群众“四权”起到了积极的推动作用，受到了群众的普遍欢迎。在调查问卷中，我们罗列了11项与扩大干部工作中民主相关的制度，要求群众对最有利于落实“四权”的制度进行单项选择，选择任前公示制的占到25%。这说明任前公示制度更为群众所青睐。因此，当前应大力推行任前公示制度。从目前任前公示制的执行看，还没有取得预期效果，群众反映比较平淡。分析起来主要原因有二：一是群众对公示工作、公示对象不了解，无从反映意见问题；二是部分干部群众不懂、不敢、不愿参与这项工作。针对存在的问题和群众的意见，我们应从以下几个方面完善公示制度。一要拓宽公示渠道。问卷显示大家在进行任前公示的途径上，认为效果最好的有三种，分别是“向相关单位发公示通知并在一定范围内传达”，选择此项的占59.8%；其次为在电视台进行公告，选择此项的占14.8%；再次为在公共场所张贴公告，选择此项的占13.5%。今后主要是下功夫抓好群众公认的三个途径，同时还要抓好网络公示的试点。二要丰富公示内容。座谈中，群众认为希望在公示的内容上，除了现已公示的拟提拔干部的基本情况、工作简历及任职意向外，还应进一步扩大公示的内容，特别是对干部的政绩、特长、奖惩、拟任岗位的任职条件等都应进行公示。三要扩大公示范围。不仅要对处级干部进行公示，也应该对局级、科级干部进行公示；不仅对委任制干部进行公示，也应该对选任制干部进行公示；不仅要对拟提干部进行公示，还应该对现职领导干部进行公示。四要加强公示结果的反馈。要将公示结果通过原来的公示渠道，向社会、系统、部门进行适当的反馈，以提高透明度，调动积极性。
二是积极进行制度创新。一要探索建立署名推荐制度。对个人推荐的原则、标准、程序、要求作出明确的规定，特别是要赋予群众推荐与领导干部推荐的同等效力。操作中逐步做到向社会公开用人岗位、任职资格、条件和标准，为广大群众根据自己的意愿推荐干部创造条件。同时要落实署名推荐制度，增强干部群众在干部推荐中的责任意识。二要建立考察结果反馈制度，扩大反馈范围，逐步由向组织和领导干部反馈，扩大到向参与测评、考察的群众反馈。三要进一步完善领导干部试用期制度，让广大群众参与干部选拔任用的最终决策。四要探索建立党委讨论决定干部投票表决制，充分发扬党内民主。五要积极探索建立群众监督举报制度，使群众能够切实行使对干部的管理权、监督权。
3、加强组织部门自身建设，提高组工干部的政治素质和业务素质。
组织部门作为党委管理干部的职能部门，担负着正确贯彻党的干部路线，推进干部人事制度改革的重任。干部工作中落实群众“四权”能否取得预期效果，组织部门的工作水平是个关键。因此，群众对组织部门的工作作风、组工干部的政治、业务素质、民主意识、工作作风极为关注。在调查问卷中，群众在回答“在干部人事工作落实群众知情权、参与权、选择权、监督权，您最担心的是什么？”一题时，有1313人选择了最担心的是“组织人事部门走形式”，占70.3%。各级组织部门对此应给予高度的重视，切实加强自身建设，努力按照“五个坚持，五个反对”的要求，做到用好的作风选人，选作风好的人。
此外，在落实群众“四权”过程中必须正确处理好三个关系。一是要正确处理好扩大民主与坚持党管干部原则的关系。党管干部，是我们党和国家干部管理的一项根本原则。进一步扩大干部工作中的民主，就是要在坚持党管干部原则的前提下，进一步扩大人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权，努力把扩大民主、群众公认的原则贯穿于选拔任用干部的全过程，这是坚持党管干部原则，改进党管干部方法的一个基本途径。调查中发现一些干部还存在着“还权于民”的思想，认为扩大干部工作中的民主就是将干部的选拔、任用工作全部交由群众做主，这样必然会使干部制度改革偏离正确的方向；二是要正确处理好扩大民主与科学集中的关系。当前在干部选拔任用工作中，一些单位存在民主不够、集中也不够的问题。民主不够，主要反映在一些单位在选拔任用干部工作中，权力集中在少数人手里，由少数人说了算，离开民主讲集中；集中不够，主要是回避矛盾，简单地以票取人，放弃领导。这两种偏向都会对干部工作造成严重危害。三是要正确处理好扩大民主与依法办事的关系。扩大干部工作中的民主，必须同依法办事联系起来。要破除人治观念，树立法治意识，在干部的选拔任用和监督管理等方面逐步实现规范化、法制化。[W]
石组干摘自《怀柔党建》网 |
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