一、我国农业利用国外贷款存在的问题
我国农业利用国外贷款项目覆盖了除西藏之外的30个省、自治区、直辖市。据统计，东部较发达地区(包括京津沪黑吉辽苏浙闽鲁粤琼12个省市)利用国外贷款总规模为28.72亿美元，人均6.35美元，中西部地区国外贷款总额59.74亿美元，人均7.88美元。据统计，甘肃、新疆、山西、山东、广东、黑龙江、安徽、江苏、四川等省在国外贷款总额中所占比重较大。
从我国农业利用国外贷款的宏观、中观、微观层面来看，相关政策的缺失导致了一系列相互紧密关联的问题长期存在。
1.配套资金落实不够，项目准备和实施管理费用短缺，贷款资金被挪用等违规现象较为普遍。在国外贷款安排使用过程中，由于大部分农业项目的国内配套资金不列人中 央和地方财政计划，或虽然列入计划但难以及时到位，地方政府的财政支农力度与中央的宏观政策要求相差较大，农业投资不足，尤其是预算内农业基础建设投资占 预算内基建总投资的比例维持较低水平，而且项目配套资金管理分散，筹措困难，加上地方政府对农业项目不够重视，导致财政支农资金的匮乏以及支农资金被截留 挪用。由于项目受益(人)单位很难自行解决全部配套资金，只好采取压缩项目总投资规模、或采取把部分物资设备串换成人民币，或挪用部分国外贷款等违规手段。这使项目准备和执行进度拉长，规模缩小，影响了项目的整体效益的发挥，还款风险大大增加。
2.项目区域布局与区域经济实力逆向相关。我国农业利用国外贷款项目集中在中西部较落后地区，但从实际需求看，中西部地区对国家财政投资和国外赠款更为迫切。虽 然国外贷款条件日益硬化，成本较高，但迫于经济发展所需资金瓶颈的严重制约，中西部地区不得不积极申请和利用国外贷款。在国家内外资整体结合政策未出台的 情况下，中国不同地区间经济、社会发展的失衡将长期存在。
3.缺少有实力的农业企业来承担国外贷款项目，民营企业尚未完全获得参与国外贷款项目的“国民待遇”。我国广大农村的生产经营还未摆脱粗放分散的局面，发达国家普遍存在的农业综合企业(agribusiness，国内称农业产业化龙头企业)在 我国数量还很少。这种企业是一种高度专业化、现代化、规模化、实力雄厚的农工商业实体，集农业生产、农产品加工和营销乃至农业科研为一体，并与农民和农民 合作组织建立了长期稳定的商业合作关系。我国农业企业整体实力不强，总资产规模不大，往往不能适应国外贷款的要求。目前，不太容易找到合适规模的农业企业 承担国外贷款项目或外商直接投资项目。当企业实力小，没有可靠的抵押担保手段时，转贷机构一般不愿提供贷款担保。另外，民营企业在利用国外贷款方面尚未完 全获得“国民待遇”，虽然其参与国外贷款项目的积极性比较高，而且与当地农民有很深的渊源关系，即便拥有可靠的抵押担保手段，由于传统计划经济思想仍然相 当普遍存在，当地财政部门一般不愿为民营企业提供财政担保。不过，随着我国市场经济的发展，这种现象正在逐步改观。
4.最近几年农业利用国外贷款规模大大减少，在国外贷款总额中所占比重大大降低。随着世行和日本政府对华投资政策的变化，2000年之后，中国农业利用国外贷款大规模减少，在国外贷款总量中的比重也大大下降。2001—2003年农业利用世行贷款为零，2001、2003和2004年农业利用亚行贷款规模为零。2001年和2003年农业利用农发基金会贷款规模为零，2002年农业利用亚行贷款仅为0.331亿美元，占当年亚行对华贷款的4%(1986—2003年，农业利用亚行贷款 6.429亿美元，占亚行贷款总额的4.7%)。同期，农业利用外国政府贷款比重仍维持在 6%左右。上述情况不符合1988年国务院颁发的《关于建立农业发展基金，增加农业投入的通知》的规定：从1989年起，从世界银行的贷款中划出25%左右用于农业，纳入国家计划，用于农业生产、大型水利和农业建设；其它政府间和国际金融组织的贷款，也要尽量优先安排用于农业生产和农用工业。虽然 2004年农业利用国外贷款规模和比重有所恢复(其中世行贷款规模为1.6627亿美元，比重占13%左右)，但远未达到国务院上述通知规定的水平。
5.项目准备时间过长，项目经营管理措施不力。国外贷款项目从开始前期准备到贷款生效需要2.5年 左右，或者更长时间，不仅需要花费大量的人力、物力和财力，而且项目设计的初始条件在项目获准开工建设时已发生了变化，项目建成后产品市场状况变化更大， 许多项目的设计、市场分析和技术论证已不适应新条件的需求，有些项目因此被迫进行大幅度中期调整，甚至造成额外的经济损失和还款困难。不少国外贷款项目存 在重建设轻管理的现象，在农业基础设施、技术装备建成后，管理和使用措施不落实，责任不明确，往往建成后不久便出现毁坏损失，项目的可持续性差，影响了项 目效益的发挥，造成了优质资源的严重浪费。
6.项目科技含量低，质量不高。我国大部分农业利用国外贷款项目的科技含量还停留在一般性生产项目上，大部分技术和设备来自国内供货商，从海外引进的技术、生产 设备和农业品种的水平一般，引进的高新科技项目、高附加值技术比较少。重数量、轻质量，重资金引进、轻科技成果吸收消化的现象较为普遍。
7.还贷压力较大，部分项目贷款拖欠严重。由于农业项目多属于综合性、跨地区、跨产业的综合开发项目，具有相当程度的弱质低效性和公益性，项目受益主体往往是千 家万户的农民，不易提取项目收益用于偿还国外贷款，客观上影响了还贷能力。由于大部分农业利用国外贷款项目安排在经济欠发达的中西部地区，在中央未给予大 规模配套资金的情况下，地方可支配财政用于贷款偿还的能力不足，容易发生政策性还款拖欠现象。另外，项目区地方政府未能足够重视也是造成贷款偿还拖欠的原 因之一。
二、我国农业利用国外贷款形势展望
经过20多 年的快速发展，我国农业基础设施得到了强化，农业综合生产能力显著提高，但农业劳动生产率低，科技含量不高，城乡差距、地区差距和农业可持续发展后劲不足 等问题以及农业发展资金短缺的状况仍将长期存在，农业利用国外贷款的需求仍将是很大的。从国外贷款供给来看，在世行调整对华贷款政策后，借用世行贷款的成 本增加。近期，我国每年度的世行贷款额度已减少到15亿美元左右，亚行贷款每年度额度也在15亿美元左右。虽然外国政府贷款条件较为优惠，但限制条件较多，涉农生产活动高度分散，多数农业企业规模小，使用此类贷款比较困难。另外，官方日元贷款可能在2008年完全退出中国，会对中国利用国外贷款产生一定的负面示范效应。
因此，我们可以得出下述预期。
第一，2015年前我国每年利用国外贷款规模将维持在大约50亿美元的水平，约占我国每年度利用外资总规模的10%。
第二，2005—2015年将是中国农业利用国外贷款的第二个黄金时期，用于“三农”可持续发展、城乡协调发展、地区协调发展、减少贫困、农村能源生态建设、农业清洁生产、农产品质量控制的对华官方贷款(和赠款)会大大增加。同期，中西部地区农业利用国外贷款规模也将大幅增加。
第三，资助培育和建设不同所有制的农业综合企业和农民合作组织的国外贷款规模将增加，以便带动农民进行商业化生产，保护农民的利益，缩小地区差距和城乡差距。(不同所有制的)大型农业综合企业将具有更大的优势和机会，获得更多国外贷款的支持。
三、我国农业利用国外贷款的若干政策建议
(一)进一步提高对农业利用国外贷款的认识
应使人们了解到，利用国外贷款不单纯是国外资金的引入，同时也是国外先进科技成果、人才智力和先进管理模式等先进生产力的引入；应充分认识到农业利用国 外贷款对于全面提升我国三农发展水平、保持我国“三农”可持续发展、以及建设和谐社会的重要作用；应充分认识到农业利用国外贷款对国家的全方位改革和对外 开放、对中国参与世界竞争的战略意义。在国内资金瓶颈长期存在、用于“三农”发展资金有限、国外贷款条件较为优惠、渠道较为稳定的情况下，更应当大力宣传 我国农业利用国外贷款的重要作用和优点。
(二)强化农业利用国外贷款的宏观调控
农业利用国外贷款是国家对农业增加投入的一种特殊方式，是一种政府公共财政行为农业投资具有的长期性、区域性和公益性，决定了农业投资项目社会效益和生 态效益高，而直接经济效益相对较低，因此存在一定的还贷风险。正是基于上述特点，在市场经济条件下，农业吸引国外贷款处于弱势地位。同时，世界各国农业投 资的规律性又表现出农业投资的增长速度要快于农业产值的增长速度。因此，农业投资的性质决定了国家必须加强对农业利用国外贷款的宏观调控和支持。具体措施 包括：
1.增加农业利用外国贷款的规模。我国农业一直是贷款国或国际金融机构愿意优先安排贷款的领域，同时也是国家重点支持的领域。但近几年来，用于农业的国外贷款所 占的份额很少。国家应继续按照国务院、国家计委、财政部、国家外汇管理局的有关文件精神，进一步明确国外贷款中可能用于农业生产、基础设施建设和农用工业 的比重，以确实保证农业利用国外贷款的总量。
2.国家给予政策性支持。建议国家和地方政府真正将农业利用国外贷款纳入国家总体资金利用计划，尽快实现内外资的统一，同时对农业使用国外贷款给予一定的贴息，延长还款期限，转贷不增加利差，并积极寻找国外赠款，以体现国家对农业利用国外贷款的支持。
3.加强农业利用国外贷款的管理。从总体上讲，我国所能筹措的用于农业的国外贷款的数量还非常有限，如何合理地利用好这部分资金，最大限度地为“三农”发展服务，提高国外贷款的使用效率是关键。建议做好以下工作：(1)要选好项目，做好技术方案设计和内外资结合的规划，进行深入的风险分析； (2)要加强项目执行全过程的监督管理和后评价工作。
(三)稳定和完善农业利用国外贷款项目转贷和还贷机制
1.稳定现有统一、规范、高效的转贷机制。农业的特点决定了其一直是国家扶持的重点产业。按照财政部委有关规定，农业利用国外贷款项目属于非经营性质的基础性项 目贷款，其转贷管理按公益性项目进行，即贷款由财政部转贷给地方政府，地方财政部门作为地方政府的代表承担管理与还贷责任。因此，通过财政系统层层转贷可 保证项目还贷，有利于项目配套资金的落实，可以软化贷款条件，以减轻项目受益(人)单位的负担。
2.完善还贷机制。我国农业利用国外贷款项目承受的生产经营风险比较大，贷款偿还的隐形风险较普遍。要解决好这一问题，除了严格执行项目转贷协议外，还要采取多种防范措施，如由地方财政建立偿贷储备金和周转金，或项目受益(人)单位向保险机构投保等方式，或在保证项目正常实施和运营的前提下适当缩短还款期限。
(四)建立农业利用国外贷款项目配套资金的保障机制
落实好农业利用国外贷款项目所需的配套资金是完善农业贷款项目管理的重要组成部分，也是农业利用国外贷款项目能否取得预期效益的关键。在利用国外贷款项目的准备过程中，国外贷款方很重视和关注项目受益(人)单位筹措国内配套资金的渠道及筹措能力，并要求提供确切的数据和证明文件。因此在利用国外贷款的项目过程中，国内配套资金投放要有严格的计划性，应当是项目受益(人)单位能否获得国外贷款的必要条件。
1.进一步完善投资法规建设。国家应在中央层面逐步建立内外资结合的有力长效机制，从政策上切实保证农业利用国外贷款项目中国内配套资金的真正配套和及时到位。 同时，在具体操作层面，应加强国家财政资金在国内配套资金投放中的指导作用，引导已承诺的地方配套资金，强化有关方面对配套资金承诺的严肃性，约束地方财 政按计划兑现配套资金。建议由各级项目领导小组统一安排，落实本级各有关单位应承诺的配套资金额，并逐级签订承诺协定，建立专用账户，并保证配套资金适当 提前到位，以防止资金、物资与项目建设进程相脱节。
2. 选择项目区和受益人时要充分考虑所在地区的资金配套能力。为了保障农业利用国外贷款项目的及时顺利实施并发挥应有的效益，项目区政府和受益人应提供充足的配套资金。因此在选择项目区和项目受益人时应充分考虑项目区总体经济水平、政府可支配财力以及民间资本存量。
3.有关部门和地方政府应主动从内部寻找内外资结合的有效途径。各级农业部门尤其中西部地区有关部门在规划和设计国外贷款项目阶段，就应该将本部门管理的内资与 国外贷款尽可能紧密结合起来。近年来，在国家宏观投资体制未发生重大改变的情况下，农业部等国务院有关部门和地方政府使用内部资金对部分项目进行了内外资 结合的尝试。如农业部对利用亚行贷款中国农村能源生态建设项目进行了亚行贷款与全球环境基金赠款、国家沼气国债和项目区政府专项资金的相对紧密的结合，取 得了相当不错的效果。同时，农业部还在已列入国家外资计划的利用世行贷款中国新农村生态家园富民工程项目的设计过程中以及部分新项目设计中充分考虑了内部 资金与国外贷款和赠款的结合。
(五)调整农业利用国外贷款投资重点
1.加大对农业科技的投入，提高项目的科技含量。农业技术进步是推动我国农业生产率持续增长的最重要的手段。21世纪中国农业的发展潜力，主要要依靠科研成果对农业的贡献率。我们应争取多渠道资金，大量引进国际先进技术，提高科技水平，加快我国科技成果转化率。在目前我国建设资金不足的情况下，利用国外贷款来加大对农业科技的投入，提高项目的科技含量是十分必要的。
2.积 极扶持农业综合企业。我国农业领域的微观主体高度分散，规模很小，西方国家普遍存在的农业综合企业在我国数量很少。积极扶持农业龙头企业体或农业综合企 业，是提高农业利用国外贷款规模、利用效率和产出效益的关键，也是全面提升农业科技水平、农业行业规模和质量的关键。因此，国家和地方政府应适时给参与国 外贷款项目的国内农业综合企业(不论是何种所有制)注入资本金，或提供优惠条件的配套资金，以扶持其发展，使其具备参与中国加入WTO后市场竞争的实力，为农业扩大利用国外贷款规模、提高外资利用质量创造条件。（作者：农业部外经中心 王超升）
石组干摘自《中国财经信息资料》2007年第4期
