近年来，常德市纪委按照扩大党内民主、加强党内监督的要求，对全委会制度进行了一些改革创新：制定并启用全新的《纪委全委会工作规则》，纪委全委会召开次数由一年一次改为一季一次，当纪委常委会认为有必要，或者有一定比例的纪委委员提议时，可以随时召开；健全全委会职责，扩大了全委会议事决策范围，把纪委重大问题决定、重要制度制定、重大案件裁定的权力交给全委会来行使，使其向领导机关的地位回归；完善议事决策程序，在更多事项上引入了票决形式。这些制度创新目前还处于初始阶段，无论在认识上还是在实践上都有待深化，特别是在实施中遇到了一些深层次问题。因此，在进一步加强实践探索的同时，也注入了一些理性的思考，力求通过理论层面的逐步探讨，来引导操作层面的深入推进。
一、纪委全委会制度创新的意义
在党内民主制度体系中，全委会是党代会闭会期间的一个重要决策和监督层级，是一种较高级的民主形态。党的十六大提出完善党委内部议事和决策机制，进一步发挥各级全委会的作用。纪委与党委都由党代会选举产生，纪委组织形式与党委具有同构性，健全纪委全委会制度，发挥纪委委员作用，对于发展党内民主、加强党内监督具有重要意义。
1.健全纪委全委会制度，体现了党内权力运行的制度化理念。一是体现了重溯权源的理念。党员是党内权力的所有者，是一切党权之源。纪委委员由党员通过党代表选举产生，是党员权力的受托者，纪委委员行使权力实际上是代行党员权力。因而，健全纪委全委会制度，充分发挥纪委委员的作用，根本的意义在于使权力回到了它的本来源头。二是体现了重构组织之间权力关系的理念。在一个有效运转的权力系统中，实际上存在着合理的分权，即决策权、执行权和监督权，三权通过适度整合，达致功能协调。目前，纪委权力系统存在明显的整合失灵现象。一方面，全委会呈现欠整合状态，会议不经常，作用不充分，实际的决策权大部分时间被常委会所掌控。另一方面，常委会则存在过度整合倾向，普遍集权，而且权力得不到有效制约和监督，上下级纪委常委会之间又是典型的权力收放模式，过于强调贯彻上级决定。健全纪委全委会制度，实际上是常委会将重大事项决策权交还给全委会，自身则向执行机构的职能归位，更多地履行日常工作的领导管理职能。而全委会则地位上升，权力扩大，朝着党代会闭会期间最高纪律检查权力机构回归，朝着一个名副其实的重要决策监督层级回归。三是体现了重建领导方式的理念。与党的一般工作部门不同，各级纪律检查委员会实行“委员会”领导体制。目前由于其决策权与执行权合一，使其在领导方式上存在一定的矛盾：作为决策机关的委员会，本该实行民主集中制；作为执行机关的委员会，本该实行首长负责制，二者怎样选择，莫衷一是。健全全委会制度，将纪委决策权与执行权适当分开，有利于破解这一难题：作为决策系统的全委会，实行民主集中制；作为执行系统的常委会，实行首长负责制。
2.健全纪委全委会制度，体现了民主监督的本质。全委会制度蕴含着丰富的民主要素，制度化地释放全委会功能，能够充分体现民主监督的本质。一是有利于发挥党员监督的基础作用。党内监督必须以党员为基础，这是近年来人们对党内监督规律认识上的一大深化。健全纪委全委会制度，为党员监督提供了制度平台和机制保障。这一合法的组织载体，有利于发挥纪委委员的民意输入和综合作用，有利于畅通党员监督渠道。二是顺应了民主反腐的时代要求。我市坚持定期召开纪委全委会，议题提出由常委为主体逐步改为以全体委员为主体；决策程序由先集中后民主改为先民主后集中，最大限度地保证委员的话语权；以票决为主要表决形式，实现委员最核心的民主票决权；将最敏感的纪律检查案件定性量纪提交全委会讨论。这些创新举措，使决策机制中民主因素不断增多，提升了纪委的决策能力和决策水平，增强了反腐倡廉的有效性和科学性。同时，也唤起了纪委委员的主体意识和民主精神。三是有利于提高监督层次，增强监督强度。党内监督存在着宏观监督与微观监督、政治监督与风纪监督、事前监督与事后监督之分。纪委全委会某种意义上相当于纪委的“议会”，在党代会闭会期间就党内监督和反腐败重大问题做出决议，实质上是代行党代会的宏观监督、政治监督、事前监督职能，保证党的路线、方针、政策和代表大会决议的贯彻执行。如果同级党委存在背离党的路线、方针、政策的问题，或者存在决策失误和用人不当的问题，以纪委全委会名义提出监督建议和制止纠正，具有更大的合法性和正当性。
此外，健全纪委全委会制度，还有利于加强纪委内部监督。近年来，随着纪委权力的扩大和职能的增加，使“谁来监督纪委”特别是“谁来监督纪委书记”的问题凸显出来。现有体制下，主要由上级纪委和同级党委对其实施监督，但这都属于自上而下的监督，缺乏自下而上的民主监督，监督效果不佳。在此情况下，发挥纪委全委会的监督作用，不仅十分必要，而且可能。一是来源于全委会组织中异质性和多元因素的存在，能够一定程度地冲击权力过于集中的格局；二是来源于全委会中平等的委员关系，在全委会决策中，任何人，无论权力多大，都只有平等的一票；三是来源于全委会决策的开放性特点，开放性本身就是对权力的一种约束力量；四是来源于全委会自身的控权机制，全委会在闭会期间将权力授予常委会，同时通过审议常委会工作报告、听取常委述职述廉、行使询问质询权以及问责等手段，来控制常委会，这样既授权又控权，在权力委托关系中实现有效监督。
二、对纪委全委会制度创新中几个关键性问题的思考
1.关于纪委全委会制度创新的方向及其法理依据问题。纪委全委会制度创新的“路线图”应该是很清晰的，就是按照“由谁产生、向谁负责”的民主原则理顺纪委全委会与常委会的权力关系，确立全委会在党代会闭会期间纪律检查最高决策机构和最高监督机构的地位。这里的关键是牵涉到法理依据问题。目前为止党章和党内法规都没有明确规定纪委全委会的性质、地位、职责权限及其与常委会的关系，更没有“两个最高”机构的表述。因而纪委全委会制度创新显得法理依据不足。在现阶段推进党内民主改革，既要强调创新，又要遵守现有规范，这两者的确是一对矛盾。
为此，中央纪委应尽快制定全委会工作规范，就其性质、地位、职责权限等做出明确界定。在未出台此规定前，对于地方纪委突破现有法规所做的民主制度创新，上级应有一个基本的评估标准，为创新划出比较清晰的边界。主要看三条：一是党章标准，看是否明显违背党章和党内法规；二是实践标准，看是否真正有利于发展党内民主，是否得到广大党员群众的欢迎并予以支持；三是利益标准，看是从自身的局部利益出发还是超越了自身利益。对照这几条标准，如果该项创新是正向的努力和正面的效果，就应当予以鼓励和支持，条件成熟时予以推广。
2.关于纪委全委会制度创新与现行党内体制相协调的问题。给纪委全委会“复位”、“正位”，必然遇到与党内其他机关相协调的问题。特别是如何处理纪委全委会与党代会、党委的关系，成为一个敏感而关键的问题。目前的主要问题是党代会未实行常任制、无常设机构，使党内权力配置过分集中于党委，党委权力又过分集中于党委常委会，纪委全委会决定的事项仍要经党委常委会批准。这种关系不理顺，纪委全委会的地位就不可能得到实现。这表明纪委全委会制度创新遇到了深层次问题，即整个党内体制必须进一步理顺。
我们认为，一是要以党代会为核心配置党内权力，使党代会成为党内唯一的授权机构。二是要加快推进党代会制度改革，至少包括党代表常任制、党的代表大会年会制、设立党的代表大会常设机构等方面的内容。通过这些方面的改革，党代会就党内监督和反腐败的重大方针政策及时作出决议；审议批准纪委全委会作出的决策；常任制党代表和党代会常设机构负责对纪委全委会成员进行日常监督。三是重新理顺纪委与党委的关系。鉴于目前党代会改革尚未全面启动，党代会领导实际难以到位，总体上应维持现行双重领导体制，但要明确党委对纪委的领导是路线、方针、政策的领导，包括确立监督的指导思想和指导原则、指明监督方向、提出监督目标和任务，而不是具体领导和微观干预。纪委全委会作出的决议、决定报党委备案，但党委不能否决，确实有分歧或难以接受的，可召集党委委员、纪委委员联席会议解决，亦可上级党委或纪委裁定。
3.关于完善全委会组织构成及提高组织效能的问题。当前纪委全委会组织本身尚存在一些缺陷，影响了功能的发挥。一是委员选举欠民主。纪委委员的候选人，党代表没有参与提名，虽然规定实行差额选举，但实际上是找一两个人作陪衬。选举纪委常委和书记，委员没有参与提名，这种以变相任命制取代选举制的作法，在一定程度上阻碍了党内民主的发展。二是委员构成欠合理。目前，纪委全委会构成基本呈现“两多两少”局面，即领导干部多，普通党员少；纪检系统内干部多，系统外干部少，缺乏广泛的代表性和民意基础。三是委员履职欠动力。由于党内选举制度的特性，导致委员对党员负责的内动力不足，在全委会中缺乏强力介入。目前还没有建立起对委员有效的激励约束机制，使委员履职的外动力不够。此外，纪委系统开放度不高，普通党员和委员知情渠道受阻；党内缺乏讲真话的环境，特别是缺少尊重、保护和采纳不同意见的制度机制，这些都限制了委员作用的发挥。
为此，一是要使委员的产生更加民主化，更具代表性。应明确自下而上的提名程序，统一规定委员和常委的差额比例；改善委员构成，适当增加专家学者和普通党员代表的比例，以进一步提高决策科学化、民主化水平，同时也使委员相对超脱地进行监督。二是要使委员的活动更加规范化。应进一步明确委员的职责、权利和义务；构建委员发挥作用的激励和约束机制，加强对委员履职情况的考评；开发委员在闭会期间的活动空间。三是要落实委员权利。主要是落实委员的知情权、议案提出权和话语权。其中尤为重要的是保障委员在会上发表不同意见的权利，对少数人的不同意见，应作出关于保留、复议及一定范围内公开的制度安排，只有这样，才能真正营造全委会上不同意见平等讨论的环境。
4.关于塑造制度权威确保创新可持续发展的问题。纪委全委会制度创新能否坚持下去，还取决于诸多因素。第一取决于推进创新的领导者本人的决心究竟有多大。第二取决于上级机关是否认可。第三取决于制度本身是否成熟，创新的成本问题尤为关键，如果因为创新而耗费太多的时间和精力，使相关的人感到是一种很重的负担，则会因缺乏群众基础而难以持久。第四取决于旧体制的惯性有多大。
纪委全委会制度创新能够长期坚持的关键在于提高制度权威。以下几个方面至关重要。一是要在制度机制本身上下工夫。每一项具体制度、每一道具体程序都要经过精心设计，既要周密，不嫌必要的“麻烦”，又要较少地付出成本，易于操作而被人们接受。二是要重视制度内化。要将制度内化为人们的价值准则、行为规范，逐渐被大家默认为惯例。一项新制度只有形成惯例，才不会轻易被改变和放弃，才不会因领导更迭而取消。三是要营造良好的外部生态环境。一方面要积极争取同级党委支持和上级机关认可，另一方面要通过媒体加大宣传力度，使之形成一定的舆论氛围和外部情势压力，从而有利于制度创新的可持续发展。
石组研荐自《中国党政干部论坛》
