改革开放以来，我国经济社会快速发展，但也付出了较大的资源和环境代价，发展经济与保护资源环境的矛盾日趋尖锐。当前，必须调整经济结构，转变增长方式，提高经济质量，逐步缓解经济发展与资源环境的矛盾。在这样的背景下，以促进科学发展、构建和谐社会为目标的节能减排工作被各级政府提上了重要议事日程。
2006年11月以来，湖南省以洞庭湖区造纸企业污染整治为突破口，力促节能减排工作。到今年3月底，湖区234家造纸企业全部停止生产，实现了阶段性整治目标，形成COD（化学需氧量）减排能力8.3万吨，局部水域水质已由原来的Ⅴ类变成现在的Ⅲ类，生态环境出现可喜的变化，并得到社会各界的高度评价。
财政支持功不可没
洞庭湖区造纸企业的“环保整治风暴”，客观上也带来了一些问题：一是造纸企业关闭直接导致2.6万人失业，给社会稳定带来了压力；二是影响了财政收入，湖区三市财政预计减收近2亿元，有的造纸大县的税收损失占当年财政收入的比例较高；三是大量的失业人员使地方政府背上了巨大的养老保险支出和失业保险支出包袱。这些问题如果处理不当，既会影响整治成果，导致污染反弹，还可能激化社会矛盾，影响社会稳定。在这种情况下，湖南省财政部门在调查研究的基础上，支持建立节能减排的保障机制。
——积极帮助企业恢复生产，减少经济损失。关闭造纸企业不是目的，通过整治促进企业改善环保条件、整合资源、扩大生产才是根本。为此，湖南省财政部门建议省政府制定三项措施，促进企业恢复生产：一是出台了造纸企业产业发展规划，明确污染排放、生产规模等相关标准，引导企业整合资源、扩大规模，按要求进行污染治理；二是充分利用财政贴息等有效手段，帮助重点企业、龙头企业拓宽融资渠道，突破企业发展的资金瓶颈；三是制定全省统一的环保治污建设指导标准，加快企业环保技术改造的速度，促进企业早日通过环评，确保及时恢复生产。
——认真落实社会保障政策，维护社会稳定。对被关停企业参加了失业保险的从业人员，按有关规定及时发放失业金。对家庭人均收入低于当地城乡居民最低生活保障标准的造纸企业失业人员，按规定纳入城乡最低生活保障范围。对既未享受失业保险待遇又未纳入低保范围的农民工，解除劳动关系后，通过继续承包土地保障其基本生活。依法解除关闭企业职工的劳动合同，由县（市、区）劳动保障部门依法督促造纸企业按从业人员的实际情况核发经济补偿金，存在拖欠失业员工工资的企业，要求其补发所欠工资。对失业的农民工，优先安排劳动技能培训，加强就业引导，加大劳务输出力度，促进其再就业。
——实施财政适度补助政策，保障正常运转。考虑到一些造纸大县在企业整治过程中出现的临时性财政减收，湖南省财政一是安排专项转移支付资金4000万元，解决相关县市因造纸企业关停出现的困难和问题。二是湖南省财政安排的洞庭湖区财源建设资金近几年重点用于造纸企业综合整治。三是对造纸企业关停后，企业养老金和失业金当期发放有困难的县市，由湖南省劳动和社会保障厅、湖南省财政厅动用省级调剂金予以支持。四是湖南省财政厅在安排就业补助资金、城乡低保资金时，对关停造纸企业较多的县市予以倾斜。
——及时出台相关配套措施，提高整治成效。为达到标本兼治的效果，湖南省财政安排1000万元环保专项资金，用于支持地方建立环保监测体系，改善条件，提高监测水平。同时还建议省政府制定出台了全省造纸企业整治规划，及时启动湘、资、沅、澧“四水”流域的造纸企业整治行动，有效防止了洞庭湖造纸企业整治过程中污染转移现象；建立了严格的目标管理考核机制，增强地方政府的责任意识，确保造纸企业污染整治不反弹。
财政推进节能减排的思考
洞庭湖区造纸企业综合整治取得成功，给我们带来了丰富的启示。
——推进节能减排，必须按科学发展观的要求树立正确的理财理念。近两年来，湖南省财政不断优化支出结构，加大对节能减排的支持力度，安排了专项资金支持58个重点项目，带动企业和社会投资20多亿元，有力促进了节能降耗、资源综合利用；2005-2006年，省财政投入8000万元，支持株洲市清水塘工业区污染整治工作，帮助该地摘掉了全国重污染区的“帽子”；2006年全省财政环保支出比2005年增长41.2%，其中省财政增长162.5%；2007年省财政预算内安排环保治理资金较上年增长375%。今后，还要进一步加大投入，支持建立落后产能退出机制，通过增加转移支付，对经济欠发达地区给予适当补助和奖励，淘汰落后产能，大力推进节能减排。
——推进节能减排，必须处理好控制污染与搞活企业的关系。在保护环境、节约资源的基础上，促进经济可持续发展才是我们的根本目的。因此，不能简单地把节能减排等同于关闭企业，特别是像一些湖区县，造纸企业是主要经济财源，一旦硬性关停，就会造成当地经济财源萎缩，带来就业容量锐减、财政收入下滑等一系列问题。鉴于此，要千方百计促进这些污染企业转产、转型。就财政支持而言，一方面对其达标排放给予适当的财税优惠政策；一方面对其技术改造实施财政贴息、贷款担保以及支持开展招商引资等措施，吸纳银信资金、外资和民间资本投入，支持其有利于清洁生产的自主创新能力建设。
——推进节能减排，必须加快推进环境有偿使用制度改革。当前，我们面临的环境形势之所以日益严峻，一个很重要的原因就是现行环境使用制度有待完善，还没有真正把环境当作一种公共资源，绝大多数企业还没有将环境作为生产要素纳入成本，大部分资源开采企业和其他污染环境企业是以不完全成本参与市场竞争的。为此，必须按照“污染者付费”和“谁开发谁保护、谁利用谁补偿”原则，推行环境有偿使用制度改革，将环境要素成本化，强化企业节能减排主体责任。因此，必须推进排污权有偿取得和交易制度改革：一是明确污染物“总量控制”制度，使之成为污染物排放管理的基本原则。二是在“总量控制”前提下，实行排污权有偿取得。探索政府通过招标、拍卖等方式，将排污权有偿出让给排污者，改变目前企业随意排污、不顾及社会成本的状况。同时，采取有效措施，真正把企业污染治理的责任落到实处，使企业生产成本完整地反映环境成本，对企业形成保护环境的内在压力。三是逐步推广排污权交易，使企业在利益驱动下，珍惜有限的排污权，减少污染物的排放，并从减排中获利。
——推进节能减排，必须加大环保投入力度。推进节能减排，保护环境具有公益性特点，是经济学上的外部性，也是“市场失效”的领域，需要财政加大投入以弥补市场失效。一是切实保障环保部门的基本运转经费。努力解决从排污费中安排机构运转经费的问题。二是规范排污费的征收使用管理。各级财政、环保部门必须依法组织排污费征收，严格实行收支两条线管理。收入管理上做到应收尽收、及时入库，不得越权减免，不得截留、坐支和挪用。排污费必须专款专用，专项用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术新工艺推广应用等。三是多渠道筹集环保资金。注重发挥财政资金的引导作用，采取贷款贴息、无偿资助、资本金投入等方式，引导民间资本和金融资本投入环保事业。拓宽环保投入渠道，积极利用国际金融组织和外国政府贷款，建立完善促进资源节约和环境保护的长效投入机制。与此同时，强化对环保资金的监督管理，严肃查处违反财经纪律的各种行为，努力提高环保资金的使用效益。
——推进节能减排，必须建立健全全面系统的财税支持政策。一是会同有关部门清理和纠正高耗能、高污染行业的税费优惠政策。二是落实好消费税、所得税减免和规费减免等相关税费政策，完善资源综合利用的税收优惠政策，调整和完善有利于促进再生资源回收利用的税收政策，建立促进资源节约和环境保护的财税政策体系，引导循环经济和环保产业的发展，建立有利于环境保护的生产和消费方式。三是运用政府采购手段促进环境保护。改进政府采购评审方法，研究制定财政性资金采购节能、节水和环保认证产品的政府首购和订购激励机制，给予节能、节水和环保认证产品优先待遇。四是建立完善资源开发与生态保护的补偿机制。积极探索符合各地实际的资源环境补偿办法，包括增加生态效益林补偿面积，完善补偿办法，调整探矿权、采矿权使用费及矿产资源补偿费征收办法，全面推行矿山地质环境治理备用金制度等，以最大限度调动全社会节约资源、保护环境的积极性。
石组研荐自《人民网》
