中共武陵区委组织部课题组
护城乡位于市城区西北部,是典型的“城中之乡”。全乡共有2个村，6个社区居委会。近十年来，特别是上世纪90年代后期大规模建设征地，护城乡土地正在逐年锐减，截止2004年底，全乡共有人口13254人，其中农业人口3344人，而耕地面积仅有3454亩，人均耕地不足0.26亩。全乡历年征地面积达3801亩，涉及到8个村3107户共9329人，其中完全失地农民党员1257人，部分失地农民党员258人。
一、失地农民党员生活现状
1、就业难度大。失地农民党员就业安置一般有3种形式，即通过政府有组织地向境内的重点工程建设单位输送劳动力、农民协议工、给予劳动力安置费一次性买断补偿。护城乡早期征地部分农民党员以协议工的形式进行了安置，如西郊社区近40名党员到邻近的市卷烟厂、自来水公司、供电局等单位从事临时工或合同工。后期征地均采取了给予劳动力安置费一次性买断补偿的方式，由农民党员自谋职业。据调查统计，这些农民党员中有劳动力965人，其中就业216人，就业率只有22％；从事经商的有124人，占13％，其中极个别人成为了企业老板；在城市务工的163人，仅占17％；在乡村集体企业务工和从事其他工作的有76人，占8％；赋闲在家的有386人，占失地农民党员中劳动力总数的40％。
2、收入不平衡。失地农民党员收入来源主要有四种，一是现行土地的征用补偿安置费，二是经商，三是务工，四是房租。由于地理位置和人员素质等方面的差异，失地农民党员的收入差距很大，呈现出明显的不平衡。2004年全乡人均纯收入4196元，除岩坪、聚宝两个农业村外，其他6个失地或部分失地的社区党员均纯收入达到了3397元，最高的西郊村党员均达到4500元。从事经商的党员年收入达到894.7万元，人平4.8万元；务工党员年收入637.7万元，人平9518元；赋闲在家以房租为生的年收入仅737.3万元，人平仅有2010元。可见，近70％的失地失业农民党员收入偏低，且不够稳定，有的因病、因子女教育投入等还处于相当贫困的状态。个别党员为了维持生存，已举家迁往偏远农村居住，张家台村有2户农民党员为了还债已卖掉了房子。目前，全乡有8名党员靠特困救助金维持生活。
3、社会隐患多。从目前情况来看，主要有以下几个不稳定因素。一是农民协议工党员因为企业的改制大部分已下岗或买断身份，生活处境较为艰难；二是失地又失业的农民党员，原来分配的土地征用补偿款主要用于安置时建房，所剩微乎其微，几年时间也几乎用完，而纯粹靠房租维持生活的，收入过低；三是在旧城改造的过程中，房屋的拆迁或重复拆迁，使一些象张家台、皂果、三岔路、西郊这些土地基本征用完毕的社区党员没有了重建安置基地，只有购买商品房，很多失地农民党员将丢掉房屋租金这个最基本、最低微的收入保障；四是失地农民党员居住环境较差，失地农民党员为了拿出更多的房屋面积用来出租，一般一家几口挤在很小的空间生活，55％的住户人均住房面积低于20平方米。还有的因土地长期“圈而不用”，规划区内住户的房屋不允许改造，已有近40％的住房存在不同程度的安全隐患；五是部分失地农民党员希望在邻近企业打点零工，做些拖运砂土、货物上下等附带性工作。近几年来，护城乡失地农民党员因生活问题、土地征用补偿款分配纠纷问题、经济建设环境问题上访的事件正逐步增多。
二、解决失地农民党员生活出路所做的探索
近几年来，护城乡党委把解决失地农民党员的生活出路问题摆在重要的议事日程，除了大力招商引资，兴办工业企业吸纳党员就业之外，还进行了一些非常有益的探索。
1、大力发展专业市场。2003年来，护城乡党委提出“市场富民”的发展思路，要求一个村办一个专业市场，解决失地农民出路问题。目前，已经建成的市场有常德兴隆装饰城、龙港巷工贸市场、金桥市场、岩坪农贸市场，此外，高车市场、聚宝农贸市场和三岔路农贸市场正在筹建之中。据统计 ，目前这些专业市场共吸纳失地农民党员98人。
2、集资入股兴办经济实体。在村集体资金不足的情况下，引导失地党员集资入股兴办仓库、厂房等进行出租，年底进行分红。岩坪村二组积极为常德兴隆装饰城进行仓储配套，采取党员和村民集资入股的形式，从征地补偿款中的组级部分拿出50多万元兴建了面积达3412平方米的仓库，目前，该仓库所有门面均被兴隆装饰城的经营业主租用，年租金达到28万元，该组人年均收益可达1800多元。
3、鼓励购买社会养老保险、参加医疗保险。乡村两级大力宣传社会养老保险有关政策，积极动员村民从土地补偿款中拿出一部分用于购买社会养老保险，解决生活的后顾之忧。2004年全乡带头购买社会养老保险的党员人数就达155人，购买其他商业保险党员人数达到106人。2004年，全区农村医疗保险试点工作在护城乡开展，通过区、乡、村民三方出资的形式，为农民提供医疗保障。全乡共有村民10248人参加了医疗保险，其中党员1350人。
三、解决失地农民党员出路的主要障碍因素及对策措施
随着城市化进程的加快，近郊乡镇土地被大量征用，我区失地农民党员总数已经达到5200人，预计到2010年，还将有2000人左右进入失地农民党员的行列。对数目众多的失地农民党员单纯采取征地时一次性补偿，不是解决其出路的根本方法。如何让这一大批失地农民党员生计可持续，是当前发展经济、稳定社会、消除贫困的一个突出问题，也是摆在区、乡几级党委面前必须尽快加以解决的一个重大而现实的问题。
1、针对兴办实体无地的问题，要积极实行“留地安置”的政策。护城乡失地农民党员目前普遍面临无地办经济实体的尴尬。国务院2003年第83号文件曾明确指出，对被征用土地的农民要进行“预留地安置”。借鉴外地成功经验，根据我区的具体实际，要给予失地农民党员长久地生活保障，征地单位须将10％－15％地被征用土地，留给被征地村合作经济组织，用于发展二、三产业，产生稳定地经济收入，反哺失地农民党员。
2、针对兴办实体手续多、费用高的问题，要在政策上予以倾斜。 目前，报建项目需涉及到规划、国土、建设、计委、消防、防震、防雷、墙改办、散装水泥办、劳保基金、白蚂蚁防治办、人防办等13个收费部门，报建手续繁琐，收费项目繁杂，项目报建的时间长，费用高。因此，要大力简化报建审批手续，减少项目报建环节，减免报建费用。
3、针对公寓式安置抵触情绪大的问题，要给农民党员更多实惠。公寓式安置在我区推行过程中遇到了障碍，其中最主要的是来自失地农民党员的抵触情绪。因为按现行推行办法，公寓式安置将使很多失地农民党员失去将来赖以生存的房租，所以，在实行公寓式安置时，一定要考虑给予失地农民党员更多的实惠。要按照每个拆迁户面积80平方米安置宅基地的标准，划出重建基地，在重建基地修建6层或6层以上公寓，这将节约至少五分之一以上的土地，节余的土地可多修建房屋，这些“多建”的房屋分配或低价出售给失地农民党员，让每户失地农民党员享有两套公寓房。
4、针对失地农民党员就业能力弱的问题，要加大对失地农民党员的技能培训。 失地农民党员就业难在很大程度上反映了他们就业能力弱的现状。要提高他们的就业能力，必须加强对失地农民党员的就业技能培训。要以市场的需求和农民的需求来定培训项目（对失地农民党员实行“菜单式”和“计单式”培训），以竞争定培训机构（对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制），以补贴促参与（对参加就业技能培训的失地农民党员，政府给与一定的财政支持）。此外，对自主创业的失地农民党员，要与下岗失业人员一样同等享受在就业方面的优惠政策，如免交相关税费、提供小额担保贷款等优惠政策。
5、针对失地农民党员生活保障难的问题，要采取灵活的保障措施。要采取更多与农民承受能力相适应的保障措施。一是将解决失地农民党员的社会保障问题作为征地的前置条件，把不妥善解决社会保障问题就不允许征地作为改革征地制度和完善征地程序的重要内容。二是遵循“低进低出”的原则，降低社保门槛，设计一种“少缴费、少得益”的新制度，使其所缴纳的参保费用不至于影响其目前的生活，同时又能使参保者的得益足以满足其将来的基本生活需求。三是明确将已转为社区居民的失地党员纳入城市低保体系，对缺乏就业能力、生活困难的，要让他们享受最低生活保障待遇。四是完善医疗保险。要改革现有农村合作互助医疗经费的投入机制，加大投入力度，改善医疗就诊条件，使他们从合作医疗互助中获得更多的实惠。
