中共石门县委组织部
2004年以来，按照上级有关精神，石门县委、县政府有计划、有步骤在全县开展了合村并组工作试点，近段，我们对几个试点乡的工作情况进行了一次专题调研，认为合村并组工作应积极稳妥的推进。
一、推行合村并组工作意义重大
随着中央1号文件精神的贯彻落实，农村税费改革的深入推进，逐步减免征收农业税，有步骤、积极稳妥地推进合村并组工作，其意义和作用十分明显。
意义之一，有利于节约行政成本。据调查，目前全县行政村（居）级组织运行呈现以下两个特点：一是规模偏小。全县现有行政村(居)809个、8749个村民小组，每村平均人口725人，200人以下的村有14个，200人至300人的村有56个，400人以下的村有133个。二是村组干部偏多。全县现有村干部2861人、小组长3452人。据推算，实行合村并组可以减少40%左右的村组干部职数。如果按现有村组干部的工资待遇标准计算，全县至少可减少村组干部工资支出300万元，加上因减少干部职数而降低政务等方面的支出，预计全县每年可节约村级行政成本350万元左右。这些资金可以用于提高村干部待遇，进行农村设施建设和村级消赤减债。
意义之二，有利于提高村干部队伍的整体素质。由于村级规模偏小，选拔干部的空间受到限制，部分小村只好在“矮子里面挑将军”；待遇普遍偏低，大多数村干部把村务工作当“副业”，一些年轻人宁愿外出打工，也不愿担任村干部，从而导致目前村干部队伍中的“三偏”现象普遍。一是年龄偏大。目前，全县村干部年龄平均41.7岁，其中50岁以上的37.2%，30岁以下的仅占19.1%；全县村（居）支部书记年龄平均45.4岁，50岁以上的占56%，30岁以下的仅占18.2%，存在着严重的老龄化现象。二是文化素质偏低。全县村干部高中毕业以上文化程度的仅占31%，小学文化占25%。三是待遇偏低。全县村干部年平均工资仅2200元左右，其中村支部书记的年平均工资额2500元左右。近两年因工资待遇低等因素而造成弃职不干的村干部有350多名。如白云乡在2001年和2002年两年内，就有17个村更换支部书记（工作组长），占全乡的46.8%，该乡竹巷村的“一把手”两年内三易其主，村主任两换其人。类似这样的村全县还比较多。推行合村并组后有利于整合干部资源，从成倍数的原村干部队伍中挑选素质高、能力强的村干部组成新村领导班子；另一方面村干部待遇提高，可以吸引更多文化素质高、见识广、组织能力强的年轻人进村支班子，从而提高全县村干部队伍的整体素质，增强整体战斗力。
意义之三，有利于扩张提升区域特色农业。目前村组规模过小，制约区域特色农业规模扩张达不到集约化程度，难以形成较强的市场竞争力。合村并组后扩大村级幅地，有利于统一规划，合理布局，加快农业结构调整，扩展“一村一品”的特色农业规模，提高经济效益；有利于优化资源配置，壮大区域特色产业，加速推进农业产业化进程，加快推动新一轮农村经济大发展。如号称“花果山”的太平镇金山寺村，通过多年的结构调整，初步形成了“一村一品”的特色经济，发展青果、奈李210亩，成为该村一条好的致富门路，但由于该村只有300人，村很小，规模效应仍不很明显。如果和邻近的马鞍山、苦竹坪村合并，可以统一规划建成1000亩以上的“大花果园”，可真正凸现区域规模特色经济优势。
意义之四，有利于加快中心村建设。开展合村并组，可以合理设置中心村，重点建设中心村，动农村城镇化进程。如子良乡柳树坪、高阁台、骆树坪的村民都希望和位于该乡政府所在地的子良坪村合并，以便依托集镇发展区域经济。
意义之五，有利于开展农村基础设施建设。合村并组，可以有效地整合人力、物力、财力等各种资源，排除区域之间的各种障碍因素，集中进行水利、道路、电力、通讯等基础设施建设。如子良乡松树垭村和北界村与万福桥村合并为界岭村（新村名）后，两村之间长期存在的1公里多长的“断头路”就可及时打通，村内交通条件将会大大改善。
二、制约合村并组的主要困难和问题
问题一，债权债务处置难。积极稳妥地处理好村组债权债务，是确保并村工作顺利开展的前提和关键，也是农民群众最为关注的问题。虽然前段进行了大规模的村级消赤减债，但全县仍有3500万元的村级债务，其中债务大于债权的村295个，净负债在10万元以上的村30个，有的村净负债额高达70多万元。调研中发现，农民群众对债权债务的处理有“四怕”：一怕财务帐目不明不白，欠糊涂帐、还糊涂帐；二怕“新官不理旧事”，村集体欠农民的债务被“水掉”；三怕村集体债务分摊到农民头上偿还；四怕没有债务反有积累的村替负债多的村还债。因此，合村并组前遗留下来的村级债务，既不可能平摊给原村村民，也不可能平摊给新村村民，更不可能一笔钩销，将成为长期困扰村级组织运行的现实问题。
问题二，富余村干部安置难。精简村组干部，降低行政成本是开展合村并组工作的一个重要目标。据初步统计分析，全县合村并组后可减少村干部1100多名。这些村干部为本村经济和社会发展作出了一定的贡献，而且有一部分属工作几十年的老同志，如不能得到妥善安置，势必成为今后村级工作中最大的不稳定因素，甚至影响到新组织的正常运转。
问题三，村民思想认识协调难。调查中发现90%以上的干部群众认为，扩大村级规模，压缩村组干部职数，减少行政成本，从根本上减轻农民负担，是一件好事。但一些村民和村干部也有“三种担心”。一是担心资源被平分。经过多年的发展与积累，部分村与村之间集体资源诸如山林、土地和其他一些自然资源等现状、数量和质量存在较大的差异。经济条件和自然资源较好的村，怕合并后资源和财产被另村分享。二是担心办事不方便。一些村在人口、土地等规模上虽然适宜合并，但由于地理条件的限制，有的村被合并后地域范围太大，村里办事不便。三是担心村干部办事不公。村组调整后，被合并的村民容易产生一种自卑感，怕被歧视。他们对新村的村干部如何产生、办事能否公正心存疑虑。
问题四，农村管理关系处理难。推行合村并组，变更村名，将会引发村民身份证、户口簿、包括土地承包合同在内的各类承包合同的变更，可能对村民归属管理带来一定程度的不便。
三、对推进合村并组的几点建议
合村并组，不是简单意义的村组数量增减，而是农村经济、政治体制的一次重大变革，必须稳妥推进。
一是要加强宣传，切实提高对合村并组工作的认识。推进合村并组，是新形势、新情况下转变村组工作职能，贯彻落实中央1号文件提出的“积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”精神客观要求。各级各部门要站在实践“三个代表”重要思想的高度，充分认识推行合村并组的重要意义，高度关注、密切配合这一工作。各乡镇、村级党组织要高度统一思想，认真搞好调研和试点，积极稳妥地推进这一工作。
二是要因地制宜，科学制订区划设置方案。首先因地制宜、合理合并。要综合考虑自然地理条件、经济人口流向、交通水利体系，当地群众生产生活习惯以及历史沿革等多方面的因素，本着方便管理、有利工作的原则，做到“能并则并，能撤则撤，能兼则兼，可大则大”，不搞“一刀切”。要合理确定村级规模。人口密度为每平方公里100-150人的山区乡镇，新设置的村人口规模山区在1000人左右为宜，平丘在2000人左右为宜；村域面积山区一般在18平方公里左右为宜，平丘区一般在10平方公里左右为宜。人口密度在每平方公里100人以下的山区乡镇，新设置的村人口规模山区在800人左右为宜，平丘一般在1500人左右为宜；村域面积山区在22平方公里左右为宜，平丘区在12平方公里左右为宜。人口密度在每平方公里150人以上的乡镇，新设置的村人口规模一般在2500人左右为宜，村域面积在8平方公里左右为宜。对于个别地理位置特殊、独成一体、幅地辽阔、人口稀少的村，不要勉强撤并。其次是制定方案要有利于推进农业产业化和小城镇建设。再次是制定设置方案时一定要反复征求干部群众意见。此外，合并村的名称要突出特征，原有村名能被大多数村民接受的，最好予以保留；新的村部定址，应选择在位置相对适中、人口相对集中、现有基础设施条件较好的地方。
三是要坚持好五个原则，积极稳妥地推进。开展好合村并组工作，主要应把握好五个基本原则。一是依法办事，尊重民意原则。要根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条“村民委员会的设定、撤销、范围调整，由乡（镇）、民族乡的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”的规定进行，既要充分尊重民意，又要严格依法办事。二是干部配备精简效能的原则。合并后的村干部职数一般以3-5名为宜，其中村委职数3名，支部职数3名，村支两委中至少配备1名妇女干部。提倡支村两委干部交叉任职和兼职，可以实行村支部书记和村主任“一肩挑”。三是保持经济、社会关系连续性的原则。坚持“四变四不变”，即：农民土地承包的责权利不变，土地发包方的主体资格变更；已签订的农民对村的经济承包合同内容不变，合同主体变更；村组集体资产产权包括债权债务内容不变，管理主体变更；县对村转移支付额度不变，转移支付款用途变更。四是不加重农民负担的原则。坚持做到“四不”，即不平调原属于村集体的生产资料和财产，不得以任何理由和借口加重农民负担，不能将村级集体债务分摊给农民负担，更不得以新建村部等理由向农民伸手收钱收物。五是有利稳定、促进发展的原则。要在维护农村社会稳定的前提下，坚持以促进发展为第一要务，积极稳妥地推进合村并组工作。
四是要坚持以人为本，注重做好退职村干部等人员的思想工作。合村并组前后，要多走访离任干部，召开座谈会议与其谈心，使他们离得愉快，积极配合支持合村并组工作。要在充分肯定他们工作成绩的同时，给予适当的退职补助。安置对象最好限于合村并组中精减离职的村党支部书记、村主任、村文书、村妇女主任。但对在合村并组工作启动前自动离职的，合村并组过程中因违法乱纪被撤免的，已享受由集体出资办理一次性养老保险的，不列入安置对象。对安置对象采取一次性确定安置补助费，一次性发放到位，确因财力困难需要分次发放的，也要在3年内付清。补助费标准按任职时间每年50—80元为宜，无债务且有现金积累的村，经所在乡镇党委、政府审批，可适应上浮，但上浮额额不应超过20%。安置补助费由新村从集体积累、集体经济收入、清收的往来欠款、财政转移支付等款项中列支。
