中共桃源县委组织部
随着省委、省政府提前取消农业税，目前我省农村已经进入无税时代。作为身处农村工作一线的乡镇政府，已从原来繁重的“催粮要款”事务中解脱出来，如何紧跟农村新的发展形势，及时调整和转变政府职能，成为我们亟待研究和努力实践的一个重大课题。最近我们深入到有关乡镇进行了调研。
一、目前的现状：传统职能弱化 转型势在必行
（一）全县乡镇机关现有人员及分布情况。到2004年底止，全县40个乡镇机关实有行政编制在编人员802名（不含2002年机构改革提前离岗的158人）、后勤事业编制在编人员46名，另外乡镇财政所有行政编制在编人员131名、后勤事业编制在编人员35名，合计有行编在编人员933名、事业编在编人员81名。目前各乡镇均下设有农牧技术服务站、林业管理站、水利管理站、经营管理站、文化广播电视服务站、建设环保站、动物防疫站、计划生育服务所、国土资源管理所9个事业站所，此外还在10个中心乡镇设有农机中心管理站，共有事业编在编人员1497名。事业站所经费形式其中经营管理站、动物防疫站、计划生育服务所、国土资源管理所为全额单位，农牧技术服务站、文化广播电视服务站为差额补助单位，其余为自收自支单位。
（二）目前乡镇政府承担的主要职责和任务。随着农业税的取消，乡镇政府的某些传统职能正在消失或弱化，目前承担的职责和任务主要有以下六项：一是发展经济的任务。农业税取消后，抓发展、保增收自然而然成为乡镇政府的第一要务。特别是近两年中央连续出台了支持“三农”的1号文件，农业农村发展面临着前所未有的机遇。各乡镇普遍把落实中央1号文件、发展农村经济、促进农民增收作为工作的重点。此外，各地还充分利用资源和区位优势，大力实施招商兴工战略。二是计划生育的任务。计划生育是我国的基本国策，也是目前乡镇的一件硬事。特别是在现在人口流动加剧、群众生育观念多元化的情况下，对计划生育的要求相对较高。从调查的情况来看，各乡镇普遍把执行计生国策摆在政府议事日程常年来抓，都成立了专班、明确了专人抓这项工作。三是综治维稳的任务。当前桃源正处在社会加速转型、利益加速调整的特殊时期，各种治安问题和社会矛盾进一步凸显，特别是涉军群体、企业和站所下岗人员上访事件呈上升趋势。作为基层政权组织，各乡镇政府承担着越来越重的维稳保稳任务，专门配备了一名副书记抓维稳工作。四是发展公益事业的任务。主要是农村基础建设、九年制义务教育、农村卫生事业、人畜饮用水工程、扶贫帮困等方面的任务。五是防洪抗灾的任务。桃源近年旱涝灾害频发，各乡镇政府每年都要投入大量的人力、物力和财力用防洪抗旱。特别是南部山区乡镇相继发生历史罕见的山洪灾害和大雪冰冻灾害，承担的抗灾任务更加艰巨。六是消赤减债的任务。由于种种原因，我县乡村两级沉淀了大量的债务。各乡镇政府为保运转、保稳定，不得不正视债务问题，在消赤减债方面做了很多艰苦细致的工作，去年开始在全县范围开展了乡村债权债务的清理整顿，并化解了一部分债务，但这项工作非短时间可以完成，今后相当长时期内消赤减债将成为乡镇政府的重要任务。
（三）乡镇在政府转型方面进行的一些探索。针对农村税费改革后的新形势，一些乡镇不等不靠，大胆创新，在机构改革和政府转型方面进行了积极探索。枫树乡把招商兴工作为加快发展、培植财源、增强实力的重要举措来抓，大胆创新干部管理机制，将机关干部编为综治政法、计划生育、财税财贸和招商引资4个组，安排40%的干部专门从事招商工作，保证基本工资，其它报酬与招商绩效严格挂钩兑现，并将50岁以上的行编人员全部实行内养，不仅每年减少人员经费近10万元，而且招商成效显著，仅2004年就成功引进了益源针织、弘兴针织等5个项目，到位资金2050万元；漳江镇计划通过月底的村委会选举对村组干部进行精简，不管大村小村只配备3名村干部，由村支书兼任村长，会计兼任民兵营长和治保主任，妇女主任兼任计生专干，并取消所有组长，由村干部分片实施管理，到位后可精简村组干部450多人。
二、存在的问题：体制矛盾突出 基层运转艰难
面对农业税取消后的新形势，目前乡镇还存在许多问题，其中一些属于历史遗留和管理体制的问题，解决起来难度相对较大，已经严重影响了乡镇政府的正常运转和职能转变。主要表现在以下五个方面：
一是人员负担过大，干部待遇难落实。全县乡镇财政供养人员多达3785人（不包括线管单位人数），其中乡镇本级2211人、乡镇站所1574人，乡镇供养人口中属县财政统发工资的人员为2254人，其余人员工资要靠乡镇通过争资和创收来解决，即使财政打卡人员县里也只保证基本工资，补贴、奖金等其他福利待遇还需乡镇自行解决，乡镇承受着巨大的经济压力，经常拖欠干部工资，造成人心浮动、士气低落。
二是债务包袱沉重，社会大局难稳定。去年乡村两级债务清理结果表明，目前全县乡村负债总额为13.58亿元，其中乡镇政府本级6.76亿元、乡镇站所3.14亿元、村级3.68亿元。40个乡镇中负债亿元以上的1个、4000万元以上的6个，其余均在500万元以上，负债最少的浯溪河乡也有551万元。842个村村平负债43.75万元，其中负债100万元以上的村57个，最多的枫树乡桐岭村、田湖村超过200万元。由于这些债务牵涉面广、偿还难度大，已经成为影响社会稳定的重大隐患。如双溪口乡本级负债近4200万元，负债面高达71%，全乡3／4的农户都是债主，经常发生围堵政府机关、威胁恐吓干部的事件，乡政府是疲于应对、无可奈何，许多工作无法正常开展。
三是乡村财力锐减，基层运转难维持。由于发展基础薄弱，税费改革后除了为数不多的乡镇有一定的工商税收外，绝大多数乡镇财源税源很少，有的乡镇工业税收几乎是空白。而乡镇事权与财权却严重不相称，原由乡统筹费开支的农村义务教育、优抚、乡级道路建设、农村医疗卫生等都要列入乡镇财政开支范围，在收入减少的同时支出项目增多。乡镇要想维持正常运转，除了向上级要钱外，唯一的途径就是向干部和社会高息借款。如漳江镇38个村，有152名村干部、406名组干部，每年仅工资和办公经费就需要130万元，原来两税附加可征收74万元，镇上另外补充56万元，免税后村里无附加可收，镇上无经费可补，正常运转难以为继。
四是资金投入不足，公益事业难发展。免征农业税后，乡镇财政无力满足大量的公益事业建设资金需求，只能通过“一事一议”的渠道解决。由于农民对公益事业的认知程度不一，加上集体意识淡薄，很难达成共识，造成投入严重不足，许多公益设施老化陈旧却无人无钱整修，农村生产生活条件很难得到改善。
五是干部素质不高，工作技能难跟上。从调查情况来看，当前许多乡镇干部存在茫然失措、畏难压头的思想，对税费改革后自己该干什么、怎么干心中没有底。特别是习惯于传统的工作思路和方法，没有及时进行调整创新，解决农民信息不灵、产品销路不畅、结构调整不力的能力有欠缺，真正熟悉农村工作，懂业务、懂技术只占少数，与当前的新形势明显不适应。
三、 现实的选择：实施精兵简政 强化公共职能
乡镇是政权的基础、改革的前沿、发展的重点和稳定的关键。其职能作用发挥如何，直接影响到民心向背和事业兴衰。针对目前农村工作新的形势和乡镇运转面临的困难，必须从体制机制上下功夫，采取综合措施，确保乡镇政府职能迅速彻底地转变到位。
1.大力推进机构改革，走精简高效之路。乡镇机构臃肿、人浮于事，既带来了经济压力，又不利工作开展，必须大力推进机构改革。一是要撤并机构。要精简乡镇机构和领导职数，综合考虑乡镇人口、经济总量、历史沿革、便于管理等因素，合理调整行政区划，科学设置乡镇机构，并实行党政领导交叉任职，只设党委成员9-11人，人大主席、纪委书记、政协联络组组长均由副书记兼任，副乡镇长、妇联主席都由党委委员兼任；要改革乡镇事业站所，建议大乡大镇和经济强镇保留现有事业站所，加强人员精简，小乡小镇由主管科局派出专干；要改革村组机构，大量精减村组干部，每个村配备3－4名村干部，村内全部取消组长，实行联组合片，由村干部兼任片长。二是要分流人员。下大力气清退编外人员，压缩在编人员，分流富余人员。并实施养老、医疗、生育、失业、工伤“五保合一”的改革，为分流人员提供社会保障，解除后顾之忧，做到上岗由财政供养、下岗与财政脱钩。三是要精简职能。要从严界定乡镇机构工作职能，简政放权，真正有效的“减事”。乡镇政府必须从竞争性领域完全退出，不再投资办企业，专注于提供公共产品和服务的职责。
2.及时转移工作重心，走公共服务之路。乡镇政府必须及时转变自身职能，把工作重心转到改善发展环境上来，转移到为农民提供引导服务上来，转移到发展公益事业上来。一是要履行引导农民入市的职能。鼓励发展以农民为主体的农产品销售队伍，清除各种关卡和乱收费，保证农产品销售畅通无阻，推动农业产业化健康发展；二是要履行基础设施建设的职能。要大力加强农田水利、乡村道路等基础建设，增强农业抗灾能力，改善农村生产条件。要包装整合小城镇建设资源，提升小城镇建设功能。三是要履行引导生产发展的职能。乡镇政府要勇当“掌舵人”、“导航者”，引导村组干部转变观念，增强素质，及时提供产前、产中、产后服务，为农民解除后顾之忧。特别是要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，有针对性地举办农民培训班，建立一批科技示范村组和基地，带动农民学科技、用科技，提高农业综合生产能力和农民致富增收的能力。四是履行管理公共事业的职能。乡镇政府不仅担负着一方经济发展的重任，而且还担负着地方事业发展重要职责，负有对教育、文化、卫生、社会福利、环境保护等公共事业的服务管理职能。五是要履行维护社会稳定的职能。加强农村社会治安综合治理，预防和打击违法犯罪，营造安全、文明、和谐的社会环境。
3.积极创新管理方式，走间接调控之路。在传统的政治体制下，乡镇政府管理经济的方式大多是属于直接管理。随着政府职能的转变，乡镇政府管理经济的方式也应从“直接型”向“间接型”转变，通过加强宏观调控，规范市场，创造良好的外部环境，对那些可以由市场、企业和民间办好的事情，政府部门则坚决“退位”，不再具体包办事务性活动。同时，要通过发展中介组织为农民提供社会化服务，通过创新农村经营组织，培育新的多元竞争主体，提升农业和农村的市场竞争力。
4.全面加快财源建设，走自主生财之路。要增强发展乡镇经济的紧迫感，把经济增长与财政增长高度统一起来抓，建立乡镇自主型和自给型财政，逐步走出财政困境，提高工作的保障能力。要跳出单纯靠农业求发展的圈子，拓宽发展思路，明确主攻方向，把财源建设的重点转移到二、三产业上来，积极构建以工业经济为主导的多元化财源体系。要依托农业、矿产等优势资源重点招商，大力推进工业化和农业产业化建设，发展工业企业和加工农业，培植骨干型财源。要切实加快城镇建设，把城镇作为乡镇国有资产来经营，作为政府资本来运作，培植成长型财源。要全面加快商贸流通、旅游等第三产业的发展步伐，培育后续型财源。
5.切实加强干部管理，走有效施政之路。一是要创新干部培训机制。提高乡镇干部素质是实现乡镇政府职能转变的基础和前提。要把提高干部思想素质和带富本领作为当前干部管理的首要任务来抓，切实加大干部教育培训力度，紧紧围绕农村工作实际需要，开展多层次、多类别的干部培训，采取短期培训、外出学习、外派挂职、进修深造等形式，提高乡镇干部的政治理论、市场经济知识水平和经营管理能力，培育复合型人才。二是要创新干部任用机制。要明确新时期选拔任用乡镇干部的新标准，建立评价乡镇干部政绩的新办法，对优秀的乡镇干部要及时表彰提拔，对不称职的乡镇干部要及时教育、诫勉、辞退，从而形成“能上能下、能进能出”的用人机制。三是要创新干部管理机制。通过实施群众考核、公开评议等制度，进一步促进乡镇干部工作作风的转变，扎根基层，真抓实干，扎扎实实为群众办实事、办好事。
6.有序化解乡村债务，走轻装发展之路。乡村债务是当今乡镇的最大难点问题。这个问题不得到解决，乡镇政府必然陷入无力办事、被动保稳的困境，转变职能将无法落到实处。建议国家和上级政府对这个问题引起高度重视，下决心采取过硬措施，全面化解乡村债务。一是要坚决清收债权。按照“依靠法律、依靠政策、依靠群众”的三依靠原则，加大债权兑现力度，在乡镇格局没有大的变动之前，乡镇要把清收债权作为工作重点。对于群众历年税费尾欠，要采取张榜公布、公开评议的办法，以村为单位组织群众评议债务人的偿债能力，经公开评议确定无偿还能力的先停息挂账，对有偿还能力的依法依规限期清收。二是要有序处理债务。乡村目前的债务现阶段靠自身不可能偿还。为此，建议国家和上级要从政策上对乡村债务问题给予倾斜，使乡村组织早日摆脱债务包袱，轻装上阵。基金会股金兑付尾欠建议国家拨出专款或安排长期的无息贴息贷款来解决；教育“两基”达标债务建议国家安排专项教育经费予以逐年偿还；乡镇兴办企业的负债建议国家发行长期债券或发放财政贴息贷款解决。
