中共桃源县委常委、常务副县长 熊复兴
我省出台全面取消农业税的政策后，桃源县就当前乡镇面临的主要困难进行了认真调研，掌握了一些原汁原味的情况。
一、当前乡镇存在的突出的问题及成因
当前乡镇面临的困境，可以用“五难”来概括：财政难运转，债务难偿还，清欠难到位，工作难开展，稳定难保证。出现这“五难”的局面，归根结底还是财政困难问题，还是经费不足问题。从我们桃源各乡镇的实际情况来看，导致财政困难，乡镇陷入困境主要有以下四个因素。
1、债务包袱大。据2004年乡镇和村级债务专项清理的情况来看，全县乡村负债总额为13.58亿元，其中乡镇政府本级6.75亿元、乡镇站所3.14亿元、村级3.68亿元。债务形成的原因主要有五个方面：一是教育“两基”达标负债。二是90年代初期大办乡镇企业负债，如双溪口乡兴办水泥厂，乡财政直接负债1500万元；观音寺镇兴办水泥厂，镇财政直接负债7500万元。三是农村合作基金会解散清盘后，兑付股金“兜底”负债。四是实行乡镇财税包干体制，乡镇政府垫税完成任务负债。五是维持乡镇机关运转，弥补经费不足及欠发干部职工工资福利负债。
2、人员负担重。全县乡镇供养人口3785人（不包括线管单位人数），其中乡镇本级2211人，乡镇站所1574人，乡镇供养人口中属县财政统发工资人数2254人。造成乡镇机关和站所人满为患的原因主要有三个：一是国家指令性分配，桃源县90年代每年安置的大中专毕业生、军转干部、城镇退伍兵都在1000人以上。二是80年代末90年代初乡镇“五员”转办招工，大批农村安置性的支部书记等基层干部从农民身份变成国家工作人员。三是逐年通过各种渠道、各种途径挤进机关事业单位的人员。
3、财政监管松。前些年我们对乡镇和村级的财务支出监管有所忽视，乡村在经费开支上大手大脚，在添置交通工具、机关建设、接待、福利补助等方面没有严格执行规定标准，使本来就入不敷出的财政陷入了更加困难的境地。
4、财源税源少。税费改革后，除了几个大一点的乡镇依靠为数不多的工商企业，有一定的工商税收外，绝大多数乡镇的财源税源很少，有的乡镇工业税收几乎是空白。这些乡镇要想维持运转，除了依靠向上级政府和部门单位“讨钱”外，唯一的途径就是向干部高息集资，向社会高息借款。
二、对解决乡镇目前困难的对策建议
要解决乡镇当前所面临的困难，帮助基层摆脱运转困难，我们认为必须要从体制上找原因，从根本上下功夫。县委、县政府为此进行了研究，形成了一些初步的设想和建议。
1、彻底改革乡村机构。按照三个层面，按照不同标准，分步实施。一是改革政权机构。根据乡镇人口和经济总量的不同，对乡镇机构进行大胆改革。除人口和社会总产值具一定规模的保留乡镇机构外，其他乡镇由县委、县政府设立派出办事机构，组建乡公所，现有乡镇都改为乡公所，乡公所作为县委、县政府的派出机构，不再保留党委、人大、政府、政协机构。乡公所编制根据乡镇人口规模，按2万人以下的5—7人、2—5万人的9—11人，5万人以上的15个人左右核定编制；方案三：全县在撤区并乡前原区公所所在地设立九个镇，不是原区公所所在地的乡镇改为驻片办事处，镇编制控制在35—45人之间，办事处人员编制在镇编制总额里面解决，每个办事处编制控制在3—5人之间。镇设立党委、人大、政府、政协四套机构。二是改革站所机构。大乡大镇、经济强镇保留现有工作机构，加强人员精简，不设政府的由主管科局派出专干，站所现有干部男55岁以上，女50岁以上原则上要求提前退休。仍富余的站所工作人员由县组织、人事部门调剂充实到相关科局。三是改革村级机构。大量精减村组干部，1000人以上的大村配备4名村干部，人口不足1000人的村配备3名村干部。村内全部取消组长，实行联组合片，每个村按大小分成3到4个片，由村干部兼任片长。
2、据实调整财政体制。大力推行乡镇财政体制改革。主要实行两种财政体制：一种是对经济实力较好，财务运转有保障的乡镇，仍然设立一级财政，继续实行老财政体制，重新据实核定包干基数，财政任务捆绑包干，对乡镇发展经济形成的超收部分，实行县乡按比例分成，向乡镇倾斜。另一种是经济实力不强，税源较少，财力保运转有困难的，不再设立乡镇财政所，仅保留一名报帐员，实行乡账县管，采用报账制，乡镇每季度到县会计核算中心报帐。不管是实行哪一种体制，都必须大力推行公务经费改革，所有公务经费如交通费、接待费等，按照财政、审计严格核定的标准，包干到人，实行公务消费货币化。
3、有序化解乡村债务。我们感到，不把债务问题解决，乡镇就不可能走出困境，更谈不上经济和社会的和谐发展。一是要坚决清收债权。按照“依靠法律，依靠政策，依靠群众”的三依靠原则，加大债权兑现力度，在乡镇格局没有大的变动之前，乡镇要把清收债权作为工作重点。对于群众尾欠的历年老税费，要采取“张榜公布、公开评议”的办法，以村为单位组织群众评议债务人有没有偿还能力，经公开评议对确实无偿还能力的可以先停息挂账，对有偿还能力的对象必须依法依规限期清收。二是要有序处理债务。对于乡村目前的债务，现阶段仅靠乡镇自身条件不可能偿还。如我们桃源的近14个亿的债务，就目前县财政本级收入水平，全部用于还债也要8年左右。为此，建议国家和上级要从政策上对乡村债务问题给予倾斜，使乡村组织早日摆脱债务包袱，轻装上阵。目前比较大的几笔债务，就基金会股金兑付的尾欠而言，建议国家拨出专款或安排长期的无息、贴息贷款来解决；就“两基”达标债务而言，建议国家安排专项教育经费予以逐步偿还；就乡镇兴办企业的负债而言，建议国家发行长期债券或财政贴息贷款解决。
