党的十七大报告提出的“大部门体制”，为政府机构改革指明了方向。
十七大报告指出：要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。一些专家认为，这将成为政府机构改革的方向性要求，以“降低行政成本、整合部门职能”为目标的新一轮政府管理体制改革将拉开帷幕。
剑指部门职能交叉
2007年10月15日凌晨，一辆呼啸的泥头车驶过广州市机场路时发生侧翻，将一辆外地牌照的汽车压得粉碎，夺走两名参加广交会客商的生命。
一辆泥头车，几多辛酸泪。在尚未过去的2007年，泥头车造成了广东77起交通事故，死亡44人，平均每周致死一人。日前，广州开展了“旋风”行动，五个部门联动，共同根治泥头车问题。
“泥头车看上去是一件很小的事情，但为什么长时间没有得到根本解决，甚至最终会惊动市长？就是因为目前我们政府一些部门的职能交叉过于明显。一个泥头车就涉及交通、环卫等五个部门，换句话说，每个部门都有权对泥头车进行管理，却没有100％的权力管理，解决这一问题必须五个部门联动才能行。从行政学的角度上看，五个部门同时出动不仅很难统一协调，而在具体行动中，谁向谁负责、谁听谁的都是问题，这就造成了类似泥头车这样悬而未决的城市‘牛皮癣’……” 中山大学政治学与行政学系副教授张紧跟博士说。
虽然公共事务总是相互关联的，但将公共事务的管理分解到不同部门，造成的却是管理难度激增。在泥头车问题上，市容环卫部门虽然可以从源头上把关，但对于泥头车超载、违法却没有执法权；交通执法人员虽然可以在路上管理，对工地这个泥头车的源头市场，却无权进行查处。如今社会上出现的一些不易解决的矛盾，大都与部门职能交叉造成的权力分化有关，如红心鸭蛋，就涉及相关的十个职能部门；部分城市对中小企业的管理分别归于中小企业管理局、对外经济贸易局、企业发展局等机构，这样不仅使相关人员在办理行政事务上屡费周折，也增添了部门间协调能力不足造成的问题。
在张紧跟看来，政府的功能定位过细是造成部门职能交叉过多的重要原因。“现在政府还是管着太多微观的东西。管得太多，导致机构增多，不仅很难避免职能交叉的问题，更造成了行政成本的居高不下。”张紧跟说。
去年全国“两会”期间，全国政协委员、国务院参事任玉岭公布一组调研数据：我国的行政成本不但远高于发达国家，也高出世界平均水平。在造成高昂行政成本的诸多因素中，政府管理的面面俱到导致的机构臃肿是重要原因。目前许多地区和部门“五官科”“八大处”等现象司空见惯。机构重叠、层次繁多、人员超编必然造成职能交叉、推诿扯皮、效率低下。
张紧跟认为，我国的政府机构设置，强调与中央对口，全国一盘棋，便于计划管理。这不仅造成许多无畜牧业的地市设置畜牧局、无水资源的地市设置水产局等荒唐现象，而且即便有一些城市开展精简机构的探索，涉及市际协作时，仍然会遇到一些尴尬。中国社会科学院政治学研究所副所长房宁指出，在旧有体制弊端显而易见时，把密切相关的职责集中在一个大的部门统一行使势在必行。
实现“小政府、大社会”的目标
一些城市此前已经开展了削减机构、合并职能的探索。深圳在2004年3月启动机构改革，市政府工作部门精简到35个，强化政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等四方面的职能，并于去年完成了具有标杆意义的水务改革，将部分职能推向市场；广州市海珠区的街道环卫工作通过招标外包给清洁公司，也提高了效率和服务水平，减轻了政府的部分投入和负担。专家认为，来自各地的机构改革实践不仅证明削减机构、合并职能的可行性，更为政府机构改革提供了宝贵经验。
十七大报告关于机构改革方向的论述，用“大部门体制”进行了科学概括。所谓“大部门体制”，是将性质类同的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大部门统一行使。这样可以减少部门之间职能的交叉与权限的冲突，便于简化处理公务的手续和环节，从而有利于建立统一、精简、高效的服务型政府。
大部门体制的提出，在很大程度上是对西方国家成熟的政府管理方式的汲取。在市场经济发达国家，政府部门设置普遍呈现“机构数量少，职能范围广”的特点，如法国的部级机构只有18个，英美等国的政府机构也相对简单。
从具体实践层面上，一些学者已经思考大部门体制改革具体的操作方式，如把与第一产业相关的农业、林业、水利等职能部门合并，成立大农业部，将铁道、交通、航空等部门归类为运输部，等等。而对于同一机构的不同部门而言，也可以通过合并同类职能加以精简。“对于具体行政部门的改革，内部职能的重新规划也可以起到减少职能交叉的作用。”一位中央国家机关的工作人员表示。
专家认为，过去我国的行政机构设置讲求面面俱到，政府无限大下去，社会功能无限减小，群众时时事事依赖政府，政府管不过来，更管不好。大部门体制的设立，将使中国行政体制架构向着“小政府、大社会” 的目标进一步转变，重新定位政府职能，重新审视政府的机构部署，打造一个公共服务型政府，减少内耗、协调等摩擦。
机构改革之路
党的十一届三中全会以来，我国已经进入了周期性改革时期，这种以机构调整为表现形式的周期性改革实质上是行政体制的改革。为完善行政管理体制，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了机构改革。
已经进行的五次改革，都与一些重大政策调整相联系，如1982年的政府机构改革，增设了国家经济体制改革委员会，合并成立了对外经济贸易部；1988年的国务院机构改革，明确了特区办、版权局和进出口商品检验局等编制。给予群众最直观的印象，则是行政部门和人员的精简，例如在历次改革中步幅最大的1998年，国务院组成部门就由原有的40个减少到29个，以往臃肿的管理机构开始“瘦身”，在管理社会资源的道路上轻装上阵。
在张紧跟看来，“以往的五次改革是一个统一的过程，大的趋势是从计划经济向市场经济的转型，重新思索国家与社会、政府与市场的关系，是一个以五年为周期整体推进的思路”。而之所以采取整体推进、步步为营的思路，也反映出行政体制改革的艰难和漫长。专家表示，西方发展了几百年才形成了今天这样的政府框架，我国的改革不可能一蹴而就，不可能一步到位，在这次大部门体制改革的过程中，政府应该首先充分做好直面困难的准备。
“大部门体制是一个方向，但以后的工作会非常复杂。改革肯定不能照顾所有部门的利益，那些被合并和取消的部门能否接受丧失的利益分配，都是政府必须考虑的问题。另外，由于不同地域之间经济水平差异较大，必须采取因地制宜的思路，给予地方政府一定的自治空间，像对外贸易唱重头戏的广东，就很有必要保留外经贸局的设置。但这也可能造成中央政府对地方的集中管理能力减弱，造成因地制宜与地方保护主义的模糊，地方政府对中央政策的选择性执行，有利的落实，不利的扔掉……”张紧跟说。此外，如何安排分流下来的公务员再就业，如何真正做到宏观管理，规避部门合并后可能到来的管理压力等，都是必须重视的议题。
据省人事厅政策法规处的同志介绍，目前我省尚未出台针对大部门体制改革的具体实施办法，但随着十七大正式确定了行政改革方向，一场以“归口管理”为核心的政府行政机构改革已不可避免。
张紧跟认为：“广东在建设大部门体制方面是起步比较早的，完全可以率先探索大部门改革。就全国来看，广东是最利于实施大部门体制的省份，因为广东市场化程度高，政府管理机制接近发达国家……”
