自1998年《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）正式颁布实施以来，极大地推动了农村民主政治建设。如何在村民自治条件下，加强和改善党的领导，雁塔区近几年来在这方面进行了有益的探索。
（一）
《村组法》规定乡村关系为指导关系，从而使农村基层管理体制进入一个新的“体制转轨”时期。在实际工作当中经常会遇到这样两种情况：一是一些地方仍按原来的做法处理乡村关系，甚至违背《村组法》，随意撤换村民选举产生的村主任；二是对村主任或村民委员会的错误做法和一些侵犯群众利益的行为，听之任之，使自治失去监督。雁塔区从实际出发，在坚持依法行政的前提下，通过实践摸索总结出了“指导员、工作队、‘多开会’、办实事”的十二字工作方法，收到了良好效果。
指导员——从街道办年轻有为的干部中选拔产生，是党员的担任村党支部副书记，不是党员的任村主任助理；指导员作为街道党工委或办事处的代表驻村工作，每年轮换，其基本职责是“参与党务、指导村务”；要求指导员每周至少在村上工作两个半天，任职期间入户率要达到100%，每个指导员要制作个人“联系卡”，并设置“个人信箱”。目前，全区120个行政村，村村都有指导员。他们协助村干部抓党组织建设和村务管理，有效弥补了乡村关系一度出现的“真空”。
工作队——对问题较多的村派驻工作队，集中整建，并给每个村明确一个包扶部门，支持工作队解决村上的实际问题。队长由区里部局级领导担任。各工作队与街道党工委签订目标责任书，到期问题没解决的不能撤。从2001年起，他们根据原有的“老大难”村多数问题已经解决的实际，按照“抓两头、带中间”的思路，改变了只对问题较多的村派工作队的做法，先后向17个先进村、24个问题较多的村派驻工作队。
“多开会”——目前农村产生的许多问题，包括上访，都与农村的“会荒”有关。很多地方一年半载不开会，群众与干部之间没有面对面沟通的渠道，于是矛盾不断积累、激化，甚至办了好事群众还有意见。根据这种情况，雁塔区明确要求把“多开会”作为农村基层工作的基本方法，完善会议制度：村两委联席会每季度一次，村民代表会议每季度一次，村民会议半年一次，与村民利益相关的大事必须通过村民代表会议或村民会议决定；党支部向党员报告工作半年一次，坚持“三会一课”制度等。通过开会，把法律、制度和党的政策交给群众，讲清面临的困难和问题的原因，与群众共同商量解决办法，使他们由过去的事后明白变成事前知道，由被动参与转为主动参与，既调动了村民当家作主的积极性，又减少了盲目性。
办实事——坚持办实事取信于民，先后实施了“道路、建校、广厦、富民、环境”五大“民心工程”。在没有上边投资的情况下，自筹资金修建了长达37公里的雁环路、雁翔路，改造乡村道路33条；按照城区标准，改建了33所农村小学，帮助150户无房户新建了住房，250户特困户维修了住房。
集体财务一直是农村最敏感、最突出的问题之一。近几年实行的村务公开制度，虽有一定效果，但仍存在一些问题。针对这种情况，雁塔区于2003年下半年，先后推出了村组财务开支“双签制”和“街道办代理计账制”。“双签制”规定，村民主理财小组组长由村党支部书记兼任，支书、村主任“一肩挑”的村由党支部副书记担任，根据村组大小确定不同的开支标准。在标准以下的由村主任签字，标准以上的由村主任和村民主理财小组组长两人签字，数额更大的，召开村两委会或村民代表会、村民大会审查通过。“村组财务由街道办代理计账”制度规定，村组两级财务，由村组委托街道办农村财务服务中心统一代管，免费服务；村组只设一名报账员。实行两项制度，一是民主监督有了“载体”，改变了过去名义上人人监督，实际上谁都不监督和村干部自我监督的状况；二是从制度上使得“管钱”变得无利可图，解决了支书和村主任闹矛盾的经济根源，加强了村两委会的团结。
（二）
《村组法》实施以后，村委会换届普遍实行了直选，但村党支部换届仍按原来的办法，由党员进行选举，这样就出现了在同一社区范围之内两个基层组织权力覆盖范围、服务对象相同，但民意基础不对称的矛盾。部分基层干部和群众认为“村民自治就是村委会说了算”，相当一些地方的党支部的“领导核心”地位成了空中楼阁。有的地方还流传着一句顺口溜：“村民选干部，不要党支部；支书管党员，村长管村务。”由此在不少地方，形成了书记与村主任不团结的问题，既损害了党在农村基层的领导核心地位，又影响了村民自治的声誉。
雁塔区委认为，作为党的基层干部，在得到党员信任的同时，还必须同时得到为之服务的村民的认可，执政地位才有广泛的群众基础。为此，他们通过组织学习、培训等多种方式，把全区上下的思想统一到党中央关于推进农村基层民主政治建设和《村组法》的精神上来。对于出现的新矛盾和新问题，只能在坚持村民自治的前提条件下，通过制度创新解决。为此，积极推行了两项改革。
一是对农村基层党支部的选举方式进行了改革，在全区普遍推行了“两推一选”。这一做法改变了过去党支部仅由党员直接选举产生的做法，产生的党支部不仅有多数党员的信任，还有多数村民的认可，从而解决了党支部与村委会“民意基础不对称”问题，加强了党在农村基层执政的群众基础。一些通过“两推一选”当选的支部书记说：“现在村主任再也不能说我们是少数人选的了，我们可以理直气壮地工作了。”一些村主任则说：“这样产生的书记我们服气”。
二是建立党支部、村委会联席会议制度，对村上的大事由“两委联席会议”根据村民或村民代表会议的意见讨论决定，由村委会具体负责实施，并且明确规定把会前征求村民或村民代表意见作为必走程序，村党支部书记主持“村两委联席会议”，从而规范了村党支部和村委会的关系，比较有效地解决了“两张皮”的问题，从程序制度上保证了党支部在农村基层的“领导核心”地位的实现，使村民自治在村党支部领导下有序进行。
(澧组熊荐自《党建研究》杂志 作者：陕西省委政策研究室调研组)
