关注民生，是近年来我们党和政府的核心议题和公开的政治承诺。可以说自国家和社会产生以来，民生就是在制度框架下展开的。温家宝总理在2007年3月16日答记者问时说：“解决民生问题，第一要有制度保障。”可见，要使我们党和政府解决民生问题的承诺落到实处，要使解决民生问题的一系列举措获得切实的成效，必须从改革制度入手，否则，民生问题的解决甚至和谐社会的构建，都将是无法实现的空话。
一、民生问题的制度性障碍
民生问题的背后是一系列制度根基问题。这些制度根基是民生问题萌发衍化的土壤。从目前来看，影响我国民生问题的制度主要有以下四种。这些制度，在特定历史条件下有其存在的理由和根据，但也正是这些制度中的缺陷，衍生现阶段的民生问题。
1.城乡二元体制。在城乡二元体制下，广大农民被束缚在土地上，禁锢在农村中，其经济收入、政治地位、受教育机会、卫生保健和社会保障等诸多方面都大大落后于城市居民。1984年以后，国企改革不断深化，但城乡二元体制却基本未被触及，至今只能说“略有松动”。（厉以宁：《城乡二元体制改革关键何在》，《文汇报》，2008年3月2日）广大的农民虽然可以进城务工了，但并不能与城市居民享受同等的公民待遇，如同工不同权、同工不同酬、同工不同名等。这些问题均尚未解决。二元体制已成为严重影响中国现代化进程的重要制度性障碍，也成为影响民生问题的制度性障碍。
2.严格限制生产要素流动的户籍制度。户籍制度一直是影响城乡均衡发展的重要制度之一。新中国的户籍制度是在计划经济条件下建立起来的。这种户籍制度，尽管在特殊的历史阶段有利于工业化发展，但其弊端是使我国的人口处于长期凝固状态，抑制了社会的生机和活力。同时，它也造成了城市化进程的迟滞，导致了农业生产率低下，农村人口贫困，城乡差距拉大。
3.收入分配制度。我国改革开放前居民的收入分配呈现低水平、单一化和平均化的特点。实行市场经济体制之后，分配不公问题逐渐显现，在初次分配领域问题较为严重。现阶段，我国的分配关系是由生产要素所有权及其人们在经济活动中的地位和相互关系决定的。因此，初次分配不公现象背后，是权利分配的不公，是不同主体进入市场经济所拥有的初始权利不平等所造成的。从城乡角度来看，我国的社会资源和经济资源的分配一直是按照“一国两策”的体制来分配的。在初次分配上，农民的收入不足城市的1/3,还要承担各种数目不小的税费负担。在再分配上，税收、社会保障与转移支付在城乡之间差距更大。
4.公共物品供给制度。“公共物品”主要指通过公共资源或合作渠道供给的福利性集体消费品，包括基础公共生活设施、初级教育、初级医疗、养老服务和社会救助等最基本的生活资源。
在福利国家和部分发展中国家，政府是公共物品供给和公共服务的主体。我国长期以来公共物品也都是由政府提供的，只不过由于生产力不充分发达和体制、制度上的原因，使政府在提供公共物品时实行“城乡分治，一国两策”，从而造成了农村公共物品供给的不稳定和不平衡，农民无法享受与城市居民同等的公共物品供给，扩大了城乡差距，加重了农民负担。
二、解决民生问题的制度性对策
民生问题的根基在于制度缺陷，因此，解决民生问题的根本就必须从解决制度问题入手。在目前情况下，应该从理论与实践、宏观与微观两个层面进行梳理和解决。
1.政治结构应承担起制度建设和营造公平的制度环境的责任。加强现代法治国家的制度建设与现代国家制度环境的营造，“此乃政治正义观念对社会基本制度结构的要求所在，也是这些制度服务的目标和目的所在。”（[美]约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，译林出版社2000年版，第225页）就我国现实状况而言，政治结构是执政的中国共产党及其政府机构。维护社会公正与促进社会发展，是执政党及其政府的基本职能和首要责任。因为，政治结构在本质上是社会生活的成本。一个社会所以要供养一个政府，就是因为，在社会阶层之间常常发生零和博弈的情况下，需要政治结构向社会输出不偏不倚的仲裁规则，提供每一个社会阶层都可以接受的仲裁结果。作为无偏私的仲裁人，国家（政府）只能是公共利益的代表，它必须善于运用制度和组织手段，为各种利益主体提供合法、有序、高效的制度环境和博弈规则，引导全体人民在追求公共利益与公共精神中实现和谐。由此，政治结构必须承担起制度建设和营造公平制度环境的责任。
2.提升制度体系的合法性和高度权威性。制度合法性和权威性说到根本之处就是公平与正义。正义是社会制度的首要价值，提升制度的合法性和权威性最要紧的是抑制“特殊利益集团”对制度建设所造成的巨大冲击。目前，“特殊利益集团”规模过大，占有社会资源过多，对制度制定和实施影响力过强，他们通过施加压力主导制度设计和公共政策未来方向的现象在短期内还不可能彻底消除。因此，我们应该通过制度设计和安排来均衡利益集团，使社会的利益结构尽量形成平衡态势。目前我国社会变迁和发展的代价正在由社会最底层的弱势群体来承担，而改革发展带来的利益成果正在被强势群体分享，这种极大的社会不公如果得不到及时的解决，社会矛盾的激化很可能引起社会的动荡，妨碍社会的稳定。因此，现实中国社会，亟待取消歧视性的制度规定，给予所有社会成员平等的机会和起点，使社会每一个阶层的生活条件有所改善，特别是要不能继续损害那些处于最不利位置上的人们的利益。
3.制度必须接受公共领域的批判与监督。由于制度在某种意义上是权力的派生物，由此，对制度的监督就具有极大的必要性。政府官员在公共权力机构中行使国家权力，但是他们同时作为普通的“经济人”而存在，也有追求自身利益最大化的可能，他们对公共问题的界定、对政策方案的选择总有其立场、出发点和各项预设前提。因而他们个人的价值取向亦会影响到制度的设计、制定和实施。因此，要尽可能扩大参与规则制定的范围。一般而言，一项社会制度的合法性程度是与其所覆盖的成员的数量成正比的。加入或批准某项社会制度的人数越多，该制度所获得的认同程度便越高，其具有的“控制遵守能力”也就越强，相应领域中行为的秩序化程度就越高。对于每一个利益主体来说，就是要尽可能地进入各种各样的规则制定过程，成为其中的成员。如此，才能对制度设计和实施全过程实行全方位监督，防止制度腐败的发生。
4.循序渐进、积极稳妥地进行制度改革与创新。尽管制度的变革与创新难度较大，但也不能消极等待、无所作为。（1）经过多年的经济高速发展，进一步深化户籍制度改革，已具备了许多有利条件。从公民权益、经济发展和社会稳定等维度来看，一元制模式是户籍制度改革的最终选择。可考虑实行居住地户口登记制，以公民的实际居住地作为登记证明，建立以身份证管理为特征的户籍制度，促进农村剩余劳动力的非农业转移。同时，应逐步剥离其他各项附加制度，渐次消除户口的物质化因素，恢复其本来的人口统计管理功能。（2）土地使用权问题是城乡二元体制改革的核心，稳妥而积极地处理好农村土地承包经营权与农民宅基地使用权的流转或抵押，是推进城乡二元体制改革的重要内容。当前的可行性做法是：一是按照自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场；二是应考虑允许农民宅基地置换、抵押，使农民及家属安心迁入城镇工作、生活，且应及早予以落实，使之逐步走向规范化。三是按照最低保护价则，实行保护性农产品价格政策，切实减轻农民负担，逐步缩小城乡差距。只要我们党从人民的利益出发，制度的变革将会带来民生的极大改善。
（临组荐自人民网）
