坚决反对和防止腐败，是关系党和国家生死存亡的一项重大政治任务。面对我国当前新旧体制交替、腐败易发多发和反腐败斗争深入开展的现状，江泽民同志强调，惩治腐败要“坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度。” “从思想上筑牢拒腐防变的堤防，同时通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，加大从源头上预防和解决腐败问题的力度。” 这些要求，不仅强调了从源头上预防和治理腐败问题的必要性，而且突出了体制创新对防范腐败发生所起的关键作用，这为我们从根本上解决腐败问题指明了总方向。本文拟从行政管理体制创新的角度，探讨如何从源头上预防和解决腐败问题。
一、转变行政管理模式
改革开放后，市场经济体制逐步建立，然而，政治主宰经济、政企不分的格局并未从根本上打破，政府职能转换尚未到位，不少政府部门还习惯于用行政手段配置资源、干预企业生产经营；行政管理方式落后，存在制度和管理上的真空和漏洞。这种政府管理的越位、缺位和错位，为行政权力的寻租行为提供了条件。所以，要从源头上预防和解决腐败问题，首要的就是转变政府职能和管理模式，铲除腐败现象的土壤。
1、深化行政审批制度改革，进一步推进政府职能转变。行政审批制度形成于计划经济时期，一直是我国政府履行职能的主要手段。国务院65个部门共有审批事项4159项 。地方政府行政审批项目多的也有几千项，以陕西省为例，省政府部门共有行政审批事项1475项，10个个市政府有8328项，79个县(市、区)有27805项 。这些行政审批规定相当一部分是由各部门各地区自行设立的，存在审批内容随意、程序不清、时限不明、多头审批、重复审批等问题，甚至把审批当作机关创收手段之一，出现了“问题多－审批多－创收多－问题更多”的怪圈，为一些干部吃拿卡要、权钱交易创造了机会和条件。针对这种情况，国务院于2001年10月部署了行政审批制度改革。但从整体上看，改革的进程还与预期的目标有相当的差距。9月份，国务院公布第一批取消的行政审批项目为789项，仅占审批事项总数的18.9% 。在行政审批制度改革实践中，一些地方和部门只是取消了一些无关痛痒的、不收费的项目，对关系政府部门切身利益的实质性项目则很少触及。各级政府、各部门加大改革力度，一要彻底清理行政审批事项。对不涉及国家政治安全、经济安全和人民财产安全，不涉及国有资产或国家垄断的经济社会事务，一律取消审批。二要规范审批行为。对已取消的审批权力，要积极运用核准、备案等宏观管理手段，建立后续监管制度。对于确需保留的行政审批事项，要明确界定审批的内容、条件和时限，简化程序，规范操作，增加公开性和透明度。三要严格控制行政审批的调整和设立。要尽快出台行政许可法，规定设立行政审批的法定权限和程序，规范审批行为，防止在清理过程中弄虚作假和清理后发生变相反弹。
2、推进财政制度改革，进一步规范政府资金的收支管理。国务院从1990年起就提出实行“收支两条线”管理，虽然取得一定成效，但是并没有从根本上解决问题。行政执法部门的罚没收入与经费支出仍存在挂钩现象，如有的给上交罚没款定任务指标，有的把罚没收入数额作为政绩考核指标之一，有的按比例返还行政执法部门等。同时，由于罚没收入使用不规范，导致部门之间存在分配不公、互相攀等比等问题。这就容易造成一些行政执法部门为本部门和个人利益而乱收费、乱罚款，助长了腐败现象的滋生和蔓延。彻底解决这些问题，一要加快清费并税的改革。对现行收费进行全面清理整顿，坚决取消不合法、不合理的收费项目，将一部分具有税收特征的收费，按照优化税制结构的要求，改为相应的税收，纳入政府税收收入体系，并实行税种和税额法定，狠刹巧立名目乱收费和各种搭车收费的歪风。二要建立国库集中收付制度。在认真实行“收支两条线”管理的基础上，完善预算决策和管理制度，把行政事业收费、罚没收入、土地出让收入等全部纳入预算内管理，大力推行部门预算改革，细化预算编制，使其能够全面、准确地反映政府收支活动；在各级政府建立会计核算中心，统一行使会计核算、资金管理的职权，对各部门资金收支管理实行全过程的审查和监督。三要建立统一的公务员津贴福利制度。统一规范各部门公务员的各种收入待遇，实现同级别公务员不管任职哪个部门，工资、津贴和福利都完全一样。并坚决取缔“小金库”、坚决查处以罚没收入发放福利津贴的行为，从根本上消除各部门利用权力进行部门创收的可能性。
3、加快决策制度改革，进一步推进权力运行的民主化和科学化。英国史学家阿克顿勋爵在《自由和权力浅说》中指出：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”成克杰等“一把手”腐败案件印证了这一论断：肆意践踏民主集中制原则，把行政首长负责制变成了权力绝对化和个人化，将个人凌驾于组织之上，大搞“一言堂”和“家长制”，致使各种违法乱纪行为的发生。所以，防止行政负责人腐败行为的发生，就必须按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的民主集中制原则，建立领导、专家和群众相结合的民主决策制度。一要建立决策前的公示和听证制度。凡涉及人民群众利益的重要决策出台前，通过各种渠道征求社会各界的建议和意见。二要建立决策中的咨询和论证制度。涉及重大问题，吸收专家学者参与决策的酝酿制定和决策预案的论证评审，组织人大代表、政协委员和利益相关人举行听证活动。三要建立领导集体讨论表决制度。凡重大问题的决策，都应集体讨论研究，然后按少数服从多数原则进行表决。四要建立决策责任追究制度。对不依法定权限、违反法定程序，损害国家集体利益和公民合法权益的决策行为，要追究决策者的党纪、政纪、法律责任。
4、规范招投标和集中采购制度，进一步推进政府配置资源的市场化运作。从近几年全国查处出的腐败大案、要案来看，绝大多数都是在土地批租、工程发包、产权交易、资金调拨、项目审批等政论配置社会资源的过程中滥用职权、以权谋私。特别是经营性土地使用权出让、工程项目建设、政府采购和产权交易这四个领域，是发生恶性腐败案件最多的重灾区。从源头上治理这些腐败行为，就要实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标、政府集中采购、产权交易进入市场等四项制度。完善《工程招投标法》，实现有形建筑市场与政府管理部门彻底脱钩，人员、职能分离；进一步扩大政府采购的范围与规模，实行政府采购管理部门与集中采购机构分开设立，采购、验收、支付分离；规范招标办法，强化确定标底、标底保密、评标等关键环节的监督，坚决制止和纠正规避招标、弄虚作假、权钱交易等行为。
二、加快依法行政进程。依法行政是现代政府行为的基本特征，也是防止腐败行为滋生的一条有效途径和重要保证。孟德斯鸠认为：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验 。实践也证明，行政法规不健全、不配套、不便操作，极易导致行政行为的随意性，使腐败有隙可乘，有空可钻。邓小平同志指出，党风廉政建设和反对腐败要靠教育，更要靠法制。“制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”
1、加快行政立法。只有加快立法进程，进一步完善法律，才能做到有法可依，为规范行政行为和依法惩治腐败奠定坚实的客观基础。一要尽快实现行政职权法定化。职权法定是依法行政的本质要求。总体看，我国行政机关组织法都以概括性和原则性的语言划定各部门的职责范围，粗看似“有法可依”，但细究仍无章可循。建议尽快修改和完善国务院和地方政府组织法，加快制定政府编制法。通过这两方面的法律，对各级政府及政府各部门的职能、职权、责任、基本工作制度、机构和人员规模以及机构的设立、变更、撤销的程序等作出严格的、明确的规定，保证各行政主体既不渎职，又不越权。二要尽快实现行政程序法定化。程序是法律的生命，是法治的基本原则。依法行政，根本的是行政行为程序化、规范化。我国现有的大量行政行为未有法律的明文规定，可以这么办，也可以那么办，有的甚至是想怎么办就怎么办，行政行为缺少章法规矩的严格制约，造成许多消极腐败现象的发生。因此，应当加快制定行政程序法，明确规定行政行为的主体、步骤、顺序、时限、方式等要素，以法律规范行政程序，约束行政权力，落实依法行政。
2、提高立法质量。目前，我国行政法律体系还不完备，主要表现为政策文件多，法律制度少；原则规定多，具体措施少；实体规范多，程序规范少；法律、法规之间衔接不好或相互抵触；一些部门在立法过程中，过分强调部门权力和利益，出现“权力部门化，部门利益化、利益法律化”的现象，使法律显失公正。要改变现状，建立和谐完善的行政法律体系，就应当：一要明确立法权限，规范立法程序。遵循《立法法》要求，进一步规范各级各类立法活动，明确和规范立法的权限和程序，建立法规备案审查制度，从源头上杜绝相互矛盾抵触的法律和维护地方(部门)利益的法律的出台。同时，要对现行法律、法规和规章进行全面清理和修改，从而提高立法质量、保证法律统一。二要逐步废止行政部门代为起草法律草案的做法。目前，由于拥有立法权的人民代表大会因能力有限无法独立承担全部的国家立法工作，相当一部分是委托相关政府职能部门代为起草。这种立法形式往往为行政部门利益合法化创造了条件，引发了部门(行业)腐败现象的发生。所以，建议逐步废止委托行政部门起草法律草案的做法，以保证法律制订的公正性。三要缩小行政自由裁量权的范围和辐度。行政自由裁量权，就是行政主体具有在法律法规明确规定的范围和辐度内自主酌情作出适当处理的权力。目前，为适应复杂多样的现实情况，许多法律、法规都规定行政机关较为自由的裁量权，诸如规定“1-5倍罚款”、“1000元以上5000元以下罚款”等。象这种太过宽泛的自由裁量权极易导致腐败现象的滋生。预防和控制自由裁量权腐化，就要求立法时应尽量制定严密、详细的规则，避免出现太大的自由裁量空间；对已有的法律规定，要通过立法解释或制定实施细则，细化和规范裁量权。
3、严格依法行政。实现行政法治，立法是基础，执法是关键。所谓“法善而不循，法亦虚器而已”，一项法律订得再好，如果不是认真执行，无异于一张废纸，甚至因此损害了法律的尊严，反而起到了逆反的效果。切实落实依法行政，首先，要深化法制宣传教育，树立法律至上权威，形成法律面前人人平等的观念，使行政机关和公务员严格依照法律所赋予的行政管理职责和权力，依法决策、依法管理，做到有法必依、执法必严、违法必究。其次，要坚持责任行政原则，加快推行执法责任制，依法确定各行政执法部门的职责，明确行政执法主体，建立行政决策过错、执法过错追究和损害赔偿制度，实现岗位—权力—责任三者对称，防止行政不作为和滥用职权。
三、深化干部人事制度改革
公务员作为政府行政管理的主体，被直接赋予公共权力，是国家行政管理职能的具体执行者。要保证所赋予的公共权力不被滥用，一方面是加强教育，提高公务员的政治鉴别能力和抵御腐朽思想侵蚀的能力；另一方面是加强管理，通过完善公务员制度，健全公务员管理机制，提高公务员管理水平，进一步规范、约束和激励公务员的行为。
1、健全干部公开选拔任用机制。选好掌权者和用权者，是预防权力滥用的第一道防线。一要完善公开选拔和竞争上岗制度。坚持公开、平等、竞争、择优的原则，改进考试考核方法，全面推行公务员考试录用制度，积极推行领导干部竞争上岗制度。在干部选拔环节上，从任命制逐步过渡到考试、选举相结合的任用制度，真正把那些政治坚定、作风正派、素质优良、开拓进取、脚踏实地、群众公认和欢迎的干部选拔到重要岗位。二要完善干部考核制度。在建立公务员岗位职责规范的基础上，研究制定以工作实绩为主要内容的考核指标体系，完善考核评价方法，使公务员的德能勤绩廉得到客观、全面、准确的评价；要建立领导干部廉政述职制度，通过开展质询和民主评议活动，加大对领导干部廉政行为的监督考核力度。三要建立“能下”制度。在解决领导职务终身制的基础上，进一步建立起能上能下的制度，实行个人申请辞职、引咎辞职、责令辞职和弹劾罢免等制度，加大调整不称职、不胜任现职干部工作的力度，加强新陈代谢，努力建设一支政治强、业务精、素质高的公务员队伍。
2、健全干部管理监督机制。在继续实行职务回避、岗位轮换等制度的基础上，一要建立财产申报制度。财产申报制度是世界大多数国家为防止政府官员腐败所普遍采用的一项有效管理措施。要求公务员要如实申报个人和家庭财产、来源及各种投资活动，增强公务员收入的透明度。与之相配套，要完善金融与不动产所有权实名制度，尽快对“灰色收入”予以界定，严厉打击既不合理也不合法的“黑色收入”。二要健全任期经济责任审计制度。把审计的关口前移，由离任审计为主向任期内审计为主转变，对所行使的事权、财权加强监督和审计，并把任期经济审计结果作为考核领导干部政绩、兑现奖惩、选拔任用的必经程序，纳入干部监督管理轨道。三要改革领导干部职务消费制度。逐步推行公务用车、公务接待、公务活动等方面的货币化、市场化改革，使公务员的合法待遇有明确的统一标准，以有效遏制公务员在职务消费方面的不正之风。
3、健全干部利益保障机制。在以利益导向为动力的现代社会系统中，光靠革命理想教育和思想政治工作来激励公务员廉洁奉公既是必要的，但又不是万能的，必须建立合理的利益机制，抵御不正当利益对腐败现象的诱发、驱动作用。据统计，自1985年以来，我国公务员的收入就开始低于社会其他行业同等人员的收入 。因此，必须给予公务员与他们地位作用相对称的工资待遇，建立与经济增长相适应的工资增长机制，健全住房、医疗保险、养老等福利制度，保证工资报酬能够基本满足公务员利益要求，强化工资福利的激励作用。同时，要从经济利益、公民权利两个方面制定措施加大惩处力度，提高腐败的机会成本，使腐败成为一种高风险、高代价并在利益的权衡上得不偿失的行为。
四、强化行政权力的监督制约
“权力不受制约必然导致专制和腐败，这是一条铁的规律。” 而实现制约权力的最基本的方法就是以权制权，即通过权力之间的合理配置和相互制约实现对权力的适度分散、平衡与控制，设置监督权对公共权力实行监控。
1、合理设置机构职权。应依据权力制约的原理，按照决策、执行、监督相分离的原则，调整部门职能分工，合理划分职责权限，形成部门之间、单位之间平行且相互监督制约的机制。如海关系统改革现行业务制度和管理模式，将风险布控、审单作业、物流监控、职能管理和执法监督五权分离；国税系统实现征收、管理、稽查三权分离，实现相互监督制约。建议进行综合执法改革，全面成立行政执法局，集中行使行政处罚权，实行管理审批权与监督处罚权适当分离，实现权力制衡。
2、健全政务公开制度。阳光是最好的防腐剂，公开是监督的前提。只有行政事务积极推行公开，才能增强政府活动的透明度，强化制约机制，使公共权力的行使能严格置于法律法规的规范约束和广大人民群众的监督之下，依靠民主公开来遏制公共权力的异化和腐败现象的蔓延。当前，应在行政机关和公务员中形成“公开是原则、保密是例外”的共识，进一步健全政务公开制度，切实做到：公开办事依据，即执行公务的法规、条例和政策等要公开；公开办事程序，即职权范围、工作程序、承办人、批准人、执法人的姓名、职务等要公开；公开办事时限，即受理、核查、审批等阶段的时间、期限等要公开；公开办事结果，主要包括办事的最终结果、奖惩结果、执法结果和社会救济性的钱、物指标的发放及剩余情况等。公开方式上要实现多样化，如新闻发布会、印发小册子、张榜公布、咨询对话、报刊登载等，特别是要充分利用网络、新闻媒体和其他信息工具（电视、电话等）来进行。这既能提高政府决策和信息的透明度，加快人民知情的速度，又能降低行政工作的成本，减少费用开支。
3、强化行政监察权能。1986年重建行政监察机关以来，国务院已经制定和颁布了一系列行政监察法规，使行政监察走上了制度化法制化的轨道。但仍存在监督体制不顺、监督手段有限等问题。针对这些问题，一要扩大监察机关的权限，特别是一定限度的司法行政权，例如给予监察机关查阅、查封银行存款权，停职检查权，奖励权，以及开除的处分权等，以此加大行政监督制约的力度。二要强化行政监察机构垂直领导，实现人事、经费等条条管理，保持监察机构的相对独立性，避免各种因素干扰监督权的履行。三要加强监督机构之间的协调配合，建议由党的纪检机关负责对监察、检察、审计等部门在行政监督方面的统一协调和指挥，进一步优化整合行政监督的力量，逐步形成全方位、多层次、立体交叉的监督局面。四要严格依法办事，严禁以权压法、以言代法、以罚代刑、以纪代刑等行为，依法从重从严从快惩处腐败分子，形成强大的震慑力量。
（临组摘自莆田机关党建网）
