“统筹城乡发展”是树立和落实科学发展观的一项根本要求，其实质就是要实现城乡协调发展。然而，城乡能否协调发展关键却在于城乡公民之间国民待遇公平与否，这就要求我们换一个角度，即从我国城市和乡村公民国民待遇方面现实存在的不公这一实际状况出发，来寻找城乡一体化协调发展的途径。
农民和城市居民国民待遇不公的表现及后果
国民待遇，是指国家向其全体公民在社会生产和社会生活的各方面所提供的一切优惠、权利和豁免的待遇。本质上，国民待遇应当对本国公民一视同仁，充分体现社会公正原则。可是长期以来，我们国家却把拥有我国国籍的全体公民区分为农民与市民，并依据他们身份的不同实行不同等的国民待遇，这就从根本上丧失了国民待遇原本具有的公正性。主要表现在：
1、在劳动就业方面，农民未能享受与市民同等的劳动权益和就业机会。一直以来，在城乡分割的体制下，有较多就业机会的城市却严格禁止或限制农民进城务工经商。改革开放以来，国家虽然逐渐放开了城市劳动市场，并鼓励农村富余劳动力向城镇流动，但农民进城以后，一方面，实际允许并适合于他们就业的机会和岗位极其有限。另一方面，他们为城市建设作出了巨大贡献，但却受到来自于城市的多方面歧视。
2、在子女受教育方面，农民子女未能享受与市民子女同等的接受义务教育的权利。虽然我们国家几十年来一直推行的是“九年义务教育制度”，但直到目前为止，城乡居民接受教育的机会仍很不平等。据2000年第五次全国人口普查资料统计，我国农村人口中，初中及初中以上文化程度的为39.1%，远远低于城市人口中65.4%的水平；而农村人口中小学文化程度和15岁以上的文盲却分别占到42.8%和8.3%，它们都远远高于城市的23.8%和4.0%。造成这样的反差和不平等的最主要原因就是国家对农村义务教育经费投入不足。据统计，中央财政总支出中支农的转移支出份额呈逐年下降趋势，如由1978年的13.4%下降到1997年的8.3%；尽管近年来，尤其是去年中央1号文件下发后，中央财政对农村的实际资金投入有明显增加，但真正用于农村义务教育经费的投入仍很有限。从地方财政来看，虽然目前县和乡镇级财政支出的50%和70%（经济不发达地区这一比重更大）为农村教育方面的支出，但由于农村税费改革后县乡一级财政大都捉襟见肘，这就势必使教育经费的实际负担更多地转嫁到了农民身上，以至于许多农村贫困家庭在义务教育阶段就不得不任由孩子辍学。
3、在税收方面，农民未能享受与市民同等的减免优惠。例如，城里的个体工商户做生意有所得时才纳税，没有做生意就不用纳税；而农村税费改革前农民无论种田与否都要纳税，不仅如此，农民另外还要承担乡统筹和农村教育集资等各种名目繁多的费用负担。虽然，农村税费改革后，国家已逐步废除或免除了专对农民征收的各项税费，但是，在城乡居民可支配收入的差距已被拉大的情况下，农民要在短时间内改变目前的生产条件和生活处境，仍然困难重重。
4、在信贷方面，农民未能享受与市民同等的金融服务。一则，由于农户和农村企业经济规模小而风险大，由利益驱动的商业银行出于成本、风险与收益的考虑，一般不愿意同农户和农业企业打交道。其二，农业发展银行作为政策性银行，其业务范围也往往只限于为农副产品收购企业提供政策性收购资金贷款，它实际上并不直接为农民和农户服务。其三，真正为农民服务的农村信用合作社，却由于不良贷款率高，为农村提供金融服务时就更显得力不从心；另外，由于农村信用合作社贷款利率比基准利率高出许多，农民往往也难以承受。这些都不单单是一个农村能否接受到现代金融服务的问题，它还直接制约了农业和农村其它事业的发展。
5、在社会保障方面，农民未能享受与市民同等的保障权利。随着市场经济的发展以及农业非农化与农村城镇化进程的加快，一方面，农民在生产和生活方面所面临的各种风险明显增加；另一方面，随着传统意义上土地作为农民基本保障功能的逐渐丧失，而其它社会保障体系在农村的缺失，几乎使农民失去了享受任何保障的权利。时至今日，农村仍然主要依靠家庭自我保障，“养儿防老”的观念普遍存在，这不仅给计划生育政策的完全落实带来诸多困难，并成为农村诸多不和谐因素的一个重要诱因。
上述种种表现，势必导致如下后果：其一，城乡发展的差距进一步拉大，实现城乡协调发展会更加困难。其二，经济社会“二元结构”的状况进一步加深，城乡一体化目标的实现将遥遥无期。其三，容易引发一系列社会矛盾，给社会稳定和社会主义和谐社会建设增加更多隐患。
农民和城市居民国民待遇不公的成因
造成城乡居民之间国民待遇不公的成因并不复杂。概括起来主要是由如下两方面的因素共同促成的：
其一，“城乡分治”的户籍管理制度把农民紧紧地“锁定”在黄土地上，是造成农民和城市居民国民待遇不公的制度根源。按照我国的国籍法，凡是取得中华人民共和国国籍的人口都是我国的公民。作为中华人民共和国的公民，不管他从事何种职业，也不管他居住在什么地方，他们在法律上都应该享有同等的公民权利（亦称国民待遇）。这也是法理正义的一项基本要求。然而近代以来，随着新兴城市的迅速崛起和民族工商业向城市集中，我国逐步演变成为一个城乡分割的“二元结构”特征很明显的发展中大国。新中国成立之初，主要是为了便于这种“二元结构”下的社会治理，政府把国家公民按其户口所在地不同区分为农民和城市居民，并实行“城乡分治”的户籍管理制度。
其二，与“城乡分治”的户籍制度相关的“一揽子”社会经济政策，是导致农民和城市居民国民待遇不公的直接原因。在“城乡分治”的户籍管理制度下，要区别农民和城市居民谁个享有与不享有某种待遇，则要由与之相关的“一揽子”社会经济政策加以具体规定。这些政策包括国家的就业政策、教育政策、财政金融政策以及社会保障政策等，它们几乎涉及到公民社会生产和社会生活的所有方面，直接导致了农民和城市居民国民待遇的不公。需要指出的是，改革开放以来，随着社会经济的发展和经济体制的转型，尽管国家也意识到农民和市民之间国民待遇存在不公问题，并对部分政策也先后进行过一些有限的必要调整，但是，由于这种调整仍然是在“城乡分治”的总框架中进行的，因此，它也就无法从根本上解决农民和城市居民国民待遇整体不公的问题。
还农民与城市居民以同等的国民待遇，促进城乡协调发展
消除农民与城市居民国民待遇上的不公现象，真正还农民与城市居民以同等的国民待遇，是实现城乡一体化协调发展的根本之策。为此，必须综合采取以下几项措施：
一是彻底进行户籍制度改革，根本改变“城乡分治”的局面。要从我国农村目前发展的实际状况出发，按照“一主”（以民营经济为主）“三化”（农村城镇化、农业非农化、农民居民化）的目标要求，逐步推进农村经济社会结构的变迁；在条件基本具备时或条件已经具备的地方，废除现行的户籍管理制度，实行“城乡一体化”的社会治理模式，使农村人口的职业变更与其户口转移、社会地位和身份变动都能够同步进行，从而成为身份上不再受歧视的国家公民和自由职业者。
二是大幅度调整国家的劳动就业政策，使进城农民在城市拥有更多的就业岗位和工作机会，并切实保障他们的各项劳动权益。为此，当务之急是：首先，要真正下最大决心，尽快建立起规范的全国统一、开放的劳动力市场和能为农民有组织、跨地域流动提供包括信息咨询、技能培训等在内的全方位周到服务的社会中介机构，积极为农民进入城市后能在发展机会上参与公平竞争创造必要条件。其次，从工会章程上应允许进城农民工能够自愿地加入城市相关的行业工会，并主要通过工会渠道同劳动管理部门协商，共同采取措施尽快解决当前普遍存在的农民工劳动、生活条件恶劣和同工不同酬，甚至无理克扣以至于拖欠工资等各项劳动权益方面的突出问题。另外，还应积极创造条件，使农民工能够逐步享受到城市政府统一的社会保障以及子女教育方面的服务。
三是从加大支农的经费投入和实行城乡统一税制这两个方面完善国家的财政支农体系。我国作为发展中的农业大国，整体而言，农业的技术装备落后、基础地位不稳以及劳动生产率普遍低下，针对这种状况，应加大对农业的扶持与政策支持。首先，需要在目前国家财政资金稳定和较快增加的情况下，通过转移支付，大幅度提高中央财政支农的比重，尤其要能够基本保证和满足改善农村办学条件对教育经费的持续需求。同时要在目前国家已基本取消了专对农民征收的各种税费的情况下，逐步考虑在城乡实行统一的税制，即，将种田的农户视同个体工商户，只征收增值税和个人所得税。
四是走商业金融、政策性金融、合作金融“三位一体”的改革之路，完善农村的金融服务体系。给予商业银行一定的政策性补贴，以设立商业银行向农业提供贷款的风险担保基金，让商业银行愿意为农民提供金融服务；进一步深化农村信用社改革，积极探索新的农村金融组织形式，尤其应把完善农村信用合作社的法人治理结构、优化其资产结构和继续推广适合农村特点的农户小额信用贷款工作作为重点；扩大政策性银行的业务范围，使其不再仅限于专门服务粮食收购，而是把业务重点转向农业综合开发和为农业产业化提供融资支持。
五是试行由国家、村集体、农民个人共同出资、合理负担的农村养老和医疗保险制度，使农民享受社会保障的范围和水平逐步与城市居民接轨。新形势下的社会保险制度改革，应把亿万农村人口纳入其中进行整体性通盘考虑。因此应本着“国家、集体、个人共同负担”的现代保障普遍原则，在农村积极试行由国家、村集体、农民个人共同出资、合理负担的农村养老和医疗保险等各项最基本的社会保障制度，并结合国家农村扶贫政策和其它民政救助政策，试行农民最低生活保障制度。
