农村基层政府的财政合法性问题研究

    财政合法性概念对于当代中国农村政治研究具有重要价值。1980年代中期我国乡镇财政的设
立，使我国农村财政经济关系发生了重大变化，市场经济和基层民主政治的发展也深刻地改变了
国家农村基层政权建设的生态环境。如何在新的历史条件下建构农村基层政府的财政合法性，从
而提升农村基层政府的政治合法性也就成为现实经济和政治生活中的一个重要问题。尽管国家提
出公共财政建设目标已有10个年头，但农村公共财政建设仍然与社会主义市场经济和社会主义民
主政治的要求存在相当距离。因此，对我国农村基层政府财政合法性状况进行梳理，对推进农村
公共财政建设和基层国家政权建设具有重要意义。

一、“财政下乡”：农村基层政府财政合法性问题的产生

    农村基层政府在本文中是指农村乡镇政府。农村基层政府财政合法性问题的产生是和我国乡
镇财政的建立联系在一起的。

    财政是与政权组织相联系的。在我国前近代历史上，“王权止于县政”，国家政权组织设在
县上，国家财政机构也设在县一级，农村基层社会有财而无政。在我国秦汉时期，国家实行以郡
县制为特点的中央集权体制，县是国家的基层政权单位，县以下实行乡、亭、里制，但乡不是一
级政权机构，而是县延伸至乡的行政组织。乡行政组织的主要功能是收税、司法、教化、治安，
乡官一般由郡县委派，其俸禄微薄。隋唐期间，虽然保留乡里制度，但乡不再是正式的行政单位，
只具有一定的行政功能。到了宋代，实行保甲体制，县以下通过半官半民的保甲体制进行治理。
宋代以后，乡里制度的一个重大变化就是乡官制变为职役制，乡不再是行政单位，乡官成为受县
政府驱使的差役，乡村主要通过具有行政功能的保甲体制和地方家族势力进行治理。）我国古代
县以下的乡里等行政组织由于不是一级政权单位，因此也不是一级财政单位，但承担着重要的财
政功能，也就是向农民征收税赋和劳役，以维护国家机器的运转。

    近代以来，在我国民族国家建构的过程中，国家政权开始下乡。在20世纪上半期，国家治理
体制的一个基本特点就是政权下沉，乡开始成为一级正式的政权组织。但是，由于20世纪上半期
国家战乱不断，乡村治理实行的是名义上的自治和实质上的军政控制体制，乡级体制并没有产生
实际作用。

    新中国成立后，国家开始运用政权的力量对农村进行根本性的改造。在这一过程中建立和形
成了以国家集中管理为特点的乡级体制和人民公社体制。建国初期建立的乡级体制以及其后建立
的人民公社体制，一方面是国家改造和建设乡村社会的结果，另一方面也是适应国家工业化和现
代化的需要，特别是人民公社体制有利于国家从农村汲取工业化所需要的大量的财政经济资源。
从财政的角度看，由于国家是在积贫积弱的条件下进行工业化和现代化的，财政经济资源极为稀
缺，为了支持工业化和现代化，国家建立了高度集权的计划经济体制和财政体制，建国初期的乡
镇政权和人民公社并没有建立一级财政，乡镇政权和人民公社实行收支两条线，财政收入上交，
财政支出下拨，作为一级政权组织，乡镇政府和人民公社有财务而无财政。

    人民公社解体和乡镇政府的建立，为乡镇财政的设立奠定了组织基础。党的十一届三中全会
以后，我国农村社会经济关系的变革使政社合一的人民公社体制受到冲击。为适应我国农村经济
关系的变化，中央决定实行政社分开，建立乡镇人民政府。1983年10月，中共中央和国务院下发
《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，要求各地实行政社分开，建立乡镇人民政府，并着
手建立乡镇一级财政和相应的预决算制度。1984年，全国各地普遍建立了乡镇人民政府，并开展
了建立乡镇财政的试点工作。财政对于任何一级政权的运作以及政权自身的建设都具有非常重要
的意义，新时期乡镇政权组织的建立，客观上要求建立乡镇财政。1984年之后，国家为适应乡镇
政权建设的需要，在乡镇一级政府普遍设立了相对完整的财政。特别是自1980年代末，各地乡镇
金库相继建立之后，乡镇政府成为了一级相对独立的财政主体。

    我国乡镇财政的建立，使国家完成了从“财政止于县”到“财政下乡”的历史性转变，这对
于国家基层政权建设和农村社会经济发展所产生的促进作用是应当给予肯定的。但是，在“财政
下乡”的过程中，一方面由于国家并没有及时建立规范的财政转移支付制度，政府间的财政关系
缺乏刚性约束，农村基层政府缺乏支柱性财源，加上监督制度不健全，基层政府收支行为缺乏规
则意识等等原因；另一方面，由于乡镇财政的设立，特别是“分灶吃饭”财政体制的实施，使乡
镇政府在组织财政收入和安排财政支出方面摆脱了传统的财政统收统支体制的束缚，有了相应的
独立性和自主性，从而引发了一系列的问题。如农民负担不断加重、“三乱”行为屡禁不止、财
政资源浪费和财政腐败等等。所以，在“财政下乡”的过程中也引发了农村基层政府的财政合法
性问题，并直接影响到了农村基层政府的政治合法性。

二、农村基层政府财政合法性状况的演变

    根据我国乡镇财政设立以来的农村财政制度、财政关系和农村基层政府自身的财政运行状况，
可以分四个阶段来认识我国农村基层政府的财政及其合法性变化。

1、从“统收统支”到“分灶吃饭”：乡镇财政建立初期的特点
   乡镇财政的前身是公社“财政”，公社财政的特点对早期乡镇财政的运行产生了重要影响。
在人民公社时期，我国财政管理级次到县级财政，人民公社不是一级独立的财政单位，人民公社
收支中属于国家财政的部分，实行收支两条线的管理方式，在财政收支管理上，公社是县财政的
一个报账单位。所以，严格来说，在我国建国后形成的高度集中的财政管理体制之下，公社财政
并不是一级真正的财政。公社这种统收统支的财政分配关系直到1983年也未发生大的变化。从人
民公社的内部分配关系看，公社实行“三级所有，队为基础”的体制，生产队是人民公社的基本
核算单位，生产队必须首先完成国家的农业税和征购、派购任务，然后才能在生产队内部进行分
配。家庭联产承包责任制的实行使农村社会经济关系发生了重大变化，并直接冲击到人民公社体
制。随着人民公社的解体和乡镇人民政府的建立，到1980年代后期，绝大部分乡镇建立了一级财
政。

    早期的乡镇财政是公社财政的延续。乡镇财政建立初期，在财政管理体制上是多种体制并存，
但主要形式是“定收定支，收入上缴，支出下划，超收分成”，这实质上仍是属于统收统支的做
法，乡镇财政依附于县级财政，乡镇财政并不是严格意义上的一级财政。但是，在自上而下的财
政压力下，县级财政也在不断调整对乡镇财政的管理体制和办法，从而释放县级财政的压力。县
级财政的主要作法就是重新核定乡镇财政的收支基数和分成比例，实行“核定基数，超收分成，
多支不补，节余留用”管理体制。这种体制实质上具有“分灶吃饭”的改革取向，但在1990年代
之前，由于乡镇金库并没有普遍建立，县乡之间的财政分灶并不彻底。

    乡镇财政的建立及其“分灶吃饭”的改革取向直接刺激了乡镇财政增收的积极性。在乡镇财
政建立之初，为了兴办地方公益事业，乡镇政府就出现了在正常的税收和集体提留之外进行乱收
费、乱罚款、乱集资等加重农民负担的现象。党中央和国务院及时发现并采取一定措施对各种加
重农民负担的现象进行纠正。早在1985年10月，党中央和国务院就发出了《关于制止向农民乱派
款、乱收费的通知》，《通知》指出，各种加重农民负担的行为“已成为损害党群关系、工农关
系和影响党的农村经济政策进一步落实的突出的消极因素”，要求各地“对减轻农民负担问题进
行一次彻底检查，并采取断然措施，切实加以解决”。但事实上，乡镇财政的建立及其独立化发
展方向进一步助长了基层政府加重农民负担的行为，在1980年代后期，农民负担日益增加，“不
少地方农民人均负担的增长，超过了人均纯收入的增长，超过了农民的承受能力，严重挫伤农民
发展生产的积极性，损害党群、干群关系。”

2、财力上收、事权下移：压力之下的乡镇财政增长
    1980年代末1990年代初，乡镇国库的建立使乡镇财政和县级财政之间真正得以“分灶吃饭”。
乡镇国库业也称乡镇金库，它是乡镇财政预算收支的总的出纳机关，是我国国家金库体系的基层
机构。乡镇金库建立之前，乡镇财政有财无库，财权不完整，不是一级真正独立的财政单位。乡
镇国库的建立在县乡国库之间设置了一道制度屏障，县乡各

    自的财政利益相对清晰。乡镇金库建立后，县财政很难象之前一样随意支配和挪用乡镇财政，
乡镇财政的独立性由此增强，乡镇政府理财的积极性被进一步调动。但另一方面，在我国县乡财
政资源普遍短缺的情况下，县级财政为缓解自身的财政压力，仍然可以凭借自身的优势地位挤压
乡镇财政。在我国1980年代以来逐渐形成的“压力型体制”之下， 县级财政部门通过对乡镇实
行财政包干体制，可以轻而易举地把自身的财政压力转移给乡镇财政，把本该属于乡镇的财力通
过体制转化为县级财力。其惯用的作法就是过高地核定乡镇财政的收入基数，同时压低乡镇财政
的支出基数。在这种财政关系下，乡镇财政预算内收支常常会出现缺口，而上级财政部门又要求
乡镇财政预算内支出不准列赤字。为弥补预算内收支缺口，乡镇财政只能实行综合财政，从其他
收入中调入资金，这就必然会刺激乡镇政府通过其它方式增加财政收入。在上级政府的财政压力
之下，乡镇政府不断扩张着自身的财政汲取能力。

    县对乡镇通过财政包干管理体制挤压乡镇财政，这是一种制度化的财政索取。此外，县财政
还通过非制度化的渠道，以各种基金、集资等名义，直接从乡镇提取资金。在“压力型体制”体
制下，乡镇政府不得不按县里的要求去做，否则，乡镇主要领导干部就要“出局”。

    在县乡财政实行“分灶吃饭”之后，县财政不但利用自身的优势地位挤压乡镇财政，而且利
用机构改革的机会下放事权，进一步将财政压力转移给乡镇。1991年底，根据中央《关于进一步
加强农业和农村工作的决定》，各地开始对设在乡镇的“七所八站”进行改革，多数站所的人财
物被下放到乡镇管理。站所下放对乡镇财政产生了重要影响。一方面，站所下放引起的事权下放
，调动了乡镇政府进行公共事业建设的积极性，这必然会带来乡镇财政支出的增加，为乡镇政府
向农民提取财政资金提供了很好的理由。另一方面，乡镇政府又试图通过一些站所缓解不断增加
的乡镇财政支出压力，其作法就是将部分财政拨款单位变通为自收自支单位和创收单位。

    乡镇财政的独立化发展以及县级财政对乡镇财政的挤压，促使乡镇财政不断加大财政汲取力
度和强化财政汲取措施。1990年代以来，乡镇“制度外财政”、“非规范收入”迅速增加，集体
提留资金增速更快。为遏制农民负担的过快增长，维护农民的合法权益，1991年12月，国务院发
布了《农民承担费用和劳务管理条例》，《条例》规定，“农民直接向集体经济组织缴纳的村提
留和乡统筹费（不含乡村集体所有制企业缴纳的利润），以乡为单位，以国家统计局批准、农业
部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据，不得超过上一年农民人均纯
收入的5%.”至此，5%的限额规定成为各地提取乡统筹、村提留的一条政治上的高压线。但事实上
，5%的限额管理规定对遏制农民负担的增长无济于事，乡镇政府通过虚报农民人均纯收入而轻易
地绕过了这条高压线。根据笔者的调查，在执行5%的限额管理规定之后，有些农业乡镇为增加集
体提留而上报的农民人均纯收入增长幅度甚至高达60%以上。所以，1990年代以后，我国农业地
区因财政和农民负担问题所引发的冲突不但没有得到解决，而且呈上升的态势，有些地方甚至因
农民负担问题而引发了恶性案件和群体性事件。

3、合法性危机的蔓延：监督缺失之下的乡镇财政增长
    面对农民负担的日益增长及其引发的冲突，党中央和国务院几乎每年都要发出通知，要求各
地认真做好减轻农民负担的工作。特别是针对各地农村集体提留资金增长过快的趋势， 1998年
至1999年，中央连续发出通知，要求各地严格控制面向农民征收的提留统筹费。1998年7月，中
共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》要求：“1998年农
民承担的提留统筹费的绝对额，不仅要严格控制在上年农民人均纯收入的5%以内，而且不得超出
1997年的预算额。”这个通知事实上也就是要求各地1998年的集体提留费用不能超过1996年农民
人均纯收入的5%.1999年7月，国务院办公厅又转发了农业部、监察部、财政部、国家计委、法制
办《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》，《意见》要求“1999年的提留统筹费的提取数额
不仅要控制在农民1998年人均纯收入的5%以内，而且不得超过1997年的预算额。”这样，在中央
的三令五申下，1990年代后期，农民所承担的集体提留费用基本稳定下来，并维持在1997年的水
平。                                                                                                                                                                 
    但是，由于县乡之间的压力型体制和财政关系并没有改观，在来自上级的财政压力和自身的
财政利益驱使下，乡镇政府仍然不断寻求各种财政增收的措施。特别是由于对乡镇政府财政监督
的缺失，乡镇政府在其他非税收入领域，甚至不惜违背国家政策已扩大自身收入。

    对乡镇财政的监督可以分为三个主要方面，一是来自于上级的财政监督，二是来自于同级人
大的财政监督，三是自下而上的财政监督。如果任何一个方面的监督能够有效地发挥作用，乡镇
财政就会在一个合乎理性的轨道上增长。但事实上，来自以上三个方面的监督存在严重缺失。首
先从来自上级的财政监督看，来自上级的财政监督主要是指县级财政部门对乡镇财政的监督。在
我国农业地区，财政资源普遍严重短缺，县级财政为维持自身的运转，常常会通过制定不合理的
财政包干体制而变相侵占乡镇财政，甚至是直接以各种名目提取乡镇财政资金，所以，县财政本
身就是造成乡镇政府过度财政汲取和其他财政违规行为的一个原因，它对乡镇政府财政行为的监
督所采取的态度常常是睁一只眼闭一只眼。其次，从来自同级人大的监督看，乡镇人大是乡镇政
权机构的权力机关，是乡镇财政的法定监督机关。但是，从我国各级人大对同级政府的财政的监
督实践看，监督往往流于形式，乡镇人大对乡镇财政的监督更是如此。最后，从来自下级的监督
看，对乡镇财政自下而上的监督主要是指来自村干部的监督。村干部不仅是村民的“当家人”，
而且是乡镇政府的“代理人”，乡镇政府的各项税费收取工作往往要借助于村干部完成，为使村
干部偏向“代理人”的角色，乡镇政府通常会把村干部设计成自己的利益共同体，所以，村干部
对乡镇政府财政行为的监督是无力的。

    对乡镇财政监督的缺失为农村基层政府增加非税收入留下了很大空间。在提留统筹费的收取
上受到刚性约束后，乡镇政府将财政增收的重点转移到其他领域。有些乡镇政府为增加非税收入
，在计划生育领域甚至不惜以罚代生；有些乡镇政府借农村殡葬改革之机以收费和罚款来代替火
葬；有些乡镇政府借发展中心集镇和小城镇之机大搞卖地财政；等等。所以，尽管在1990年代后
期以来，中央越来越严厉的政策堵住了乡镇政府增加集体提留的口子，但并没有真正地使农民负
担减下来，乡镇政府反而在其他领域变本加厉，通过其他方式加重农民负担。

4、转机与问题：农村税费改革及其主要缺失
    1990年代后期以来，由于粮食价格的持续走低，农民增收困难，而另一方面其负担却居高难
下。为改善农民的生产和生活条件，提升农村基层政府的合法性，本世纪之初，中央相继在安徽、
江苏等省进行了农村税费改革试点工作。2003年，在农村税费改革试点的基础上，中央决定在全
国范围内进行农村税费改革。
    2003年在全国范围内进行的农村税费改革的主要内容是：取消乡统筹和农村教育集资等专门
面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资等，取消屠宰税，逐步取消统一规定的农村
劳动积累工和义务工；调整现行农业税政策和调整农业特产税政策；改革原村提留征收使用方法。
2004年，各地进一步降低了农业税税率并开始对种粮农民进行直接补贴；2005年，部分省区宣布
全部免除农业税收；2006年，中央宣布在全国范围内取消农业税，并开始在西部农村地区实施“
两免一补”；  2007年，“两免一补”政策扩大到中部和东部农村地区。

    本世纪初开始的农村税费改革以及国家减轻农民负担的其他措施，是对我国农村分配关系的
一次重大调整。改革使农民的经济负担得到很大程度的减轻，从而极大地激发了农民种粮的热情
，同时以减负为导向的改革也大大改善了农村政治关系，缓和了农村社会矛盾，推动了农村治理
的规范化发展。这次改革也是我国农村财政领域的一次重大变革，通过改革，国家改变了“以农
养政”、从农业和农民中大量抽取财政资金的做法，大量的财政资金开始通过财政转移支付的方
式注入农村；改革使农村基层政府的财政收入结构发生了巨大变化，来自上级政府的财政转移支
付资金成了其最重要的支柱性财源。这些变化意味着我国农村财政已开始摆脱农业财政的束缚，
意味着农村财政已是现代国家财政的一个组成部分。这些重要变化既是构建与我国社会主义市场
经济相适应的公共财政的必然要求，也是我国“现代国家建构” 的应有之义，它为从根本上改善
和确立我国农村基层政府的财政合法性以及农村基层政府的政治合法性提供了重要基础和契机。

    从目前来看,以减轻农民负担为主要导向的农村税费改革也存在一些重要的不足之处，这些不
足之处主要包括三个方面。