如果从中国第一个村民委员会成立始，至今村民自治已走过20多年的发展历程，这期间既取得了伟大的成就，也存在不少问题。如果这此问题得不到解决，村民自治不仅难以获得更好的发展，而且还会面临流产”的危险，尤其对于那此难以解决的瓶颈”问题来说更是如此。为J}使村民自治步人良性运行的轨道，笔者拟提出如下构想
一、重视村民自治中民主决策、民主管理和民主监督的建设，努力改变“四个民主”发展的不平衡状态，这应该成为未来村民自治发展的重中之重
纵观村民自治的发展历程，尽管民主决策”、民主管理”和民主监督”这“广个民主”也得到一定的发展，但与民主选举”相比，它们还处于相当的弱势地位:有的地方没有将之列人议事日程;有的地方即使建立了相关的制度法规，也形同虚设，成效甚微
据国家信访局统计，在1998年12月1日至2001年5月1日收到的反映乡村干部违法乱纪的11435件来信中，绝大部分反映的是村级财务不公开、村级重大事务决策不民主、农民群众不知情、村干部贪污和挥霍公款、乡村干部违法行政等下。以苏北地区为例，这里JL个民主”发展不平衡的情况较为突出，这表现在民主选举制度的水平相对高一些，民主决策、民主管理和民主监督这“三个民主”在许多地方根本未能提上工作日程，即使是示范县、模范村、试点村的 “三个民主”，虽有一此初步的规章制度，但大都没有得到落实，村民这广项权利缺本上仍是空白。如在民主决策方面，尽管90%以上的村都实行了村民代表会议制度，但多没有对议事事项作详细具体的规定。条例中多是一此阶段性的农事及需要村民集资的社会公益事业等，尤其未能将当前农村中最易弓I发矛盾的经济、财务等列人议事范围。在对村民代表会议的程序规定中，普遍未能将村民代表会议决议内容的公布及村民意见反馈这两个重要程序列人制度”。有的村民代表会议根本没有正常程序，村民代表到会前还不清楚会议讨沦的内容，更谈不上会前i}求村民意见和意见反馈了。从总体上说，村民代表会议的决策权缺本掌握在村干部的手中勿。以上情况说明:当前村务决策和管理明显存在着不民主、不规范和违法乱纪现象，这此已严重侵犯了广大村民的合法权利，极大地影响了农村的社会稳定。如果这此问题得不到及时有效的解决，村民自治的持久发展就只是一句空话。
村委会选举仅是实现权力更替的一种手段，是村民自治的一个方面，它并不代替村民自治。“选举并不制定政策，选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由谁来解决争端”。作为村民自治的重要内容，民主选举是村民自治的前提和缺础，而民主决策、民主管理和民主监督则是村民自治进一步发展和得以实现的重要保证，四者是相互影响、相互制约，缺一不可的并且，越到后来，民主的决策、管理和监督所起的作用越大，遇到的难题也越多。所以，“四个民主”不可偏废，必须进行配套协调发展，这是中国村民自治深人发展的必由之路。
当然，要实现村民自治民主决策、民主管理和民主监督的进一步发展，观念的转变固然重要，但制度建设更不可忽视。首先，要建立健全有关“三个民主”的各项制度，使村民的民主权利真正落到实处。与民主选举的法律制度建设相比，民主决策、民主管理和民主监督的制度建设显然要薄弱得多。以村务公开为例，截至2003年11月底，全国仅有北京、广东、上海、陕西、河北等少数儿个省市出台了村务公开、民主管理工作条例，且多以“试行”的形式颁布实施，缺乏正式法律的严肃性和权威性。可以说，法律建设的滞后是制约村民自治民主决策、民主管理和民主监督深人发展的主要原囚之一。鉴于此，今后应进一步完善《村委会组织 法》以及各省市实施办法中关于上述：“三个民主”的制度内容，特别是要建立和完善有关“三个民主”的专门性的法律法规，从而使之制度化和法律化。
其次，定期检查实施的效果，并将之作为乡镇干部政绩考核和达标村、模范村的重要标准。我国古人旱就说过:“为治不患无制，患在不行，不患不行，患在不久”。可见，建立一项制度容易，而有好的实施效果则难。这就要求在建立有关民主决策、民主管理和民主监督制度的同时，更应注重对各项制度的实施过程和实施效果的监督。以往乡镇政府在这方面所扮演的角色有所偏误，它们往往注重对村庄经济发展、村财管理等重要村务实施直接或间接的控制，如与村干部签汀村庄经济发展指标、实行“村财（账)乡管”等，而疏于对村务管理等制度的制定和实施进行指导和监督，这是导致一些村庄民主管理和监督实施中出现形式主义和违法舞弊现象的一个重要原囚。为保障民主决策、民主管理和民主监督制度的有效实施，今后乡镇政府应在以下两个方面发挥积极的监督作用:一是定期或不定期对各项制度的实施状况实行检查监督，发现问题及时纠正和处理。二是建立相应的责任制和奖惩机制，并将之作为乡镇干部政绩考核和达标村、模范村的重要标准。
乡镇政府在村民自治中的监督作用固然重要，但它毕竟是外在的。村民自治一切制度的实施和，富有成效，根本上还要靠村民自己。因此，充分调动农民群众的积极性、主动性和创造性，真正让他们行使对村干部的监督权，这样才能避免一切的形式主义。各地在实践中有过一些探索，如建立村规民约执约队，检查监督村规民约的执行情况;成立以村民为主体的村民监督小组等。这此都是注重发挥村民自我管理和监督作用的有益经验，值得加以总结和借鉴。
二、村民自治应由“政府推动”逐渐向“村民自主”转变，由“国家给民权利”到“还权于民”，真比发挥农民群众的主人翁精神和创造性
对于国家政府对村民自治的“干预”，有研究者尤其是一些外国学者很不理解，认为这有违村民自治的精神。这种看法显然不理解中国的国情，因为中国长期以来封建专制的传统较多，民主法制传统很少”，加之广大农村农民的整体民主素质较低，所以，没有国家和各级政府的推动，村民自治也就难以在全国范内开展下去。对此，有学者这样认为:在民主化进程中，不能简单地将国家力量和政府行为视为消极物，在一定的条件下，它会起到不可替代的积极作用。特别是对于发达的国家组织系统在历史上长期延续下来的中国来说，民主化进程应该充分利用国家力量和政府行为。”了这一看法是实事求是的。事实上，中国村民自治的发展历程也表明，国家力量的高强度的介人，从《村委会组织法》的推动实施，到村民自治示范活动的开展，再到各项法律制度的制定，无不显示出其引导和主导的作用。可以说，以政府的力量推动中国村民自治发展的特点，这在世界民主史上是前所未有的。
另一方面，国家政府毕竟不能代替村民自治，因为为二者在内涵、功能、日标和方式上都有明显的差异，甚至有矛盾之处。从此意义上说，一些研究者反对政府对村民自治的干预又不是没有道理的。村民自治最终还要落实到村民”的“自治”上，而离开了村民的自觉、自愿、自主和自为，离开了提高村民的民主自治能力，村民自治”也就无从谈起，它的日标也就不可能实现。正如有学者所说:“村自治完全靠国家的力量去实施，乡村自治机关完全受国家政治力所支配，便容易使人民为国家政治力所束缚，而不去发挥其自治精神，其结果，依然不是村民的自治，而是村自治机关代表国家治村的行为。”其实，在村民自治过程中出现的一些棘手问题，如乡镇政府的控选、两委关系的矛盾、村干部对上而不对下负责等方面，都与此相关。只有当政府干预”真正转化为村民自主”，村民自治才能得到更大的发展
当然，这需要一个较长的过程，即需要村民对“自治”有一个缺本的认识和理解，并有一定的素质和能力。此外，民主政治还需要一种“信心”，这是村民自治能够进一步发展下去的前提条件，民主国家的公民必须相信他们的集体有能力管理好自己”，民主所要求的信心并不意味着对群众的智能怀有绝对的信任……。它是种意向，愿意相信人民从长远来说能管理好自己的事，能依靠自己的能力改正自己的错误，解决他们自己的问题。”
与此相关的另一问题是，这一转换并非说政府对今后的村民自治可以完全放任不管，可以“听之任之”,，果真若此，那就又走向另一极端。这里所说的“转换”，主要指功能性和机制方面的，而许多方面像政策的制定，宏观的指导，人力、物力和财力的支持，以及工作业绩的考核、评估与监督等方面，仍然需要政府发挥它的优势和作用。
三、增强村民自治的造血功能，进一步焕发村民自治的内在活力，这是村民自治能够得以进一步发展的关键。
首先，重视农村的文化教育，提高农民的文化素质。长期以来，由于受各种因素的影响，农村教育一直没有得到足够的重视。旱在1980年代中期，力里就指出:轻视教育仍然是普遍的现象……。有此同志至今没有从根本上认识教育的极端重要性，好像不抓教育也过得去，抓不抓关系不大。有此同志整大为经济发展速度发愁，盖办公楼劲头很大，唯独对办教育很不重视。”少近此年来，J遮着村民自治的发展和我们国家对农村教育的逐步重视，农民特别是村干部的文化素质有了明显提高。据2002年11月的一份报告显示，在全国新当选的村委会成员中，有50%以上为初、高中以上文化水平。但与发达国家和村民自治的要求相比，中国农民的文化素质仍然处于较低的水平。1997年，我国农村人口中具有大专以上文化程度的只有0.3 %，具有高中文化程度的只有4.87%，文盲及小学文化程度的则高达64.1％。而作为村民自治的带头，村委会干部的文化素质也不容乐观。如甘肃省第四届村委会换结选举后，全省村干部文化水平达到高中以上的只有14.5%’。
现代民主政治发展的历史证明，没有较高素质的公民，就难有高水平的民主自治。有学者认为，受过教育的公民是民主的重要的智力条件。因此，大力发展农村教育，提高农民的思想文化素质，应成为今后中国村民自治发展的首要任务。事实上，现在的村民自治已有这样的兆头。如深圳大鹏镇为了促进村（居）民的思想解放和知识更新，在各村进行了先换脑袋后换人，不换脑袋就换人”的思想解放运动，先后对7000多大鹏镇户籍的人进行了换脑”。一是让村民走出去。走出村门、国门，到国内外著名城市开阔眼界，获取信息，增长才干。二是请进来，即招贤纳士，诚邀国内外知名学者、专家、教授来大鹏讲学，或与国内高校合作，举办各式各样的培训。广是为村民提供学习机会。凡大鹏镇的村民，无沦是脱产还是在职学习，无沦是接受学校教育还是非学校教育，各级组织一律开绿灯。不仅如此，各村还制定了奖学措施，激励村民学习文化和技术。这种重在提高村民素质，增强村民自治后劲的做法是高晚远瞩的。
其次，建立完善村干部培训制度体系，提高当选村干部的民主法治观念和自治能力。在这方面，以往各地曾有过一些成功的经验和做法。这里有两点需要注意: 一是培训内容要全面，既要有民主法制观念宣传，又要有民主操作程序和技术的培训。二是培训方式要多样化。各地应囚地制宜，根据当地村干部实J坏情况制定相应的培训施，避免培训中的形式主义。
再次，妇女人才的培养也是村民自治发展中不可忽略的重要一环。自新民主主义苹命以来，由于中国共产党大力提倡政治生活中的男女平等，我国妇女的参政意识和能力有了较大的提高，但也应该承认，由于受中国儿千年封建传统观念的影响，当前妇女游离于政治之外，被动参与，或被忽略和歧视的问题仍很突出。杨翠萍在调查中发现，仅有59%的妇女表示参加过村委会选举。而在参选的妇女中，有0.37%属于被动式参与。从当选率来看，绝大多数地方的统计数字表明，妇女当选为村委会干部的比例较低:占海省为14.6% ,贵州省是10.6% , 而比例稍高的湖南省也仅.8%。妇女在村民自治中的严重“缺席”，不仅有违民主政治的平等原”，而且不利于未来村民自治的健康发展。现在这一问题已引起有关部门的重视，并有一此保护性的政策文件出台。如江西省民政厅、省妇联联合下发了《关保证农村妇女在村委会选举中占有适当名额，发挥农村妇女作用的意见》的文件，并提出如下要求:在村委会选举中应充分认识农村妇女当选村委会成员的重要性和紧迫，要加大宣传力度，为农村妇女当选创造有利条件;在推选村民选举委员会、提名村委会成员候选人等选举环节都要注意吸收符合条件的女选民;为了保证将《村委会组织法》关于村民委员会成员中，“妇女应有适当名额”的规定落到实处，有条件的地方，可探索在选票上注明应有妇女名额的办法。此外，推选新一届村民代表时，妇女代表的比例应占30%左右，保证妇女能够参与村务民主决策、民主管理和民主监督。以上规定说明了江西省对妇女权利的保护和重视。不过，对妇女权利的重视不应仅仅停留在政策要求的层面，还应将之制度化、法律化，特别是应该建立妇女权利保障机制，对干扰和侵害妇女民主权利的行为作出明确的处罚规定。
四、树叙科学的发展观，正一确处理好经济发展与政治民主、环境保护和人类发展的相互关系，也是未来中国村民自治面临的重大课题
长期以来，中国农村的发展包括村民自治存在着方向性的偏颇，从大的方面说，是“以城市代替农村”的发展思路，于是将“城市化”简单地理解为“现代化”;从小的方面讲，是村民自治过于重视经济而忽略其它方面的发展，尤其严重的，许多地方以经济发展损害农村生态环境的做法。今后的村民自治必须改变唯经济是从”的一元化思维模式，而将经济放在整个农村可持续性发展的格局中进行思。这就是所谓树立科学的发展观。
诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森指出:发展是一个相互信赖的过程，而经济的成功不可能与社会、政治和文化的成就相分离。所谓科学的发展观，也就是由强调经济增长转变为强调经济和社会的协调发展的观念，其核心内容是以人为本，全面、协调和可持续性发展思想。今天，环境保护越来越受到人们的重视，因此在“保持生态平衡的情况下发展经济”已成为人们的共识。一此经济学家和统计学家在核算国民经济收人的时候，也渐渐开始将环境困素纳入其中，人们将之称为“ 绿色GDP”。这是从我国内生产总值中扣除经济活动中投人的环境成本后的结果。然而 20多年的村民自治活动却没有确立“以人为本”的科学发展观，更多的时候是以经济为中心”。表现在村民自治制度建设中，各地村民自治示范标准的制定，非常重视经济发展指标，而对环境生态、文化发展等却没有给予足够的重视。这对村民自治的发展带来了极其严重的后果:一方面是表面上农村经济有了较大发展和农民收人得到了普遍提高，另一方面是生态环境遭到J严重破坏和农民生活质量明显下降。1990年代末，中国社会科学院经济研究所等单位曾对江苏省无锡市、河北省保定市共22个村的经济发展状况作过调查，结果发现:虽然大多数村庄经济有了较大发展，但都不同程度地存在着生活环境污染问题。这不能不引起人们的高度重视。
那么，在今后的村民自治发展中，如何正确处理经济发展与社会，特别是与环境保护之间的关系呢?笔者认为有以下两点是不能忽略的:是重视农民的科学发展观教，使其牢固树立“以人为本”，经济与社会、生态协调发展的观念。对村民科学发展观的教育，除了实用技术和缺本的文化素质教育外，还应包括对农民人文素质的教育。民主社会不仅要选择日的，而且要选择手段。而要明智地作出这种选择，社会成员即使不是所有的至少也应是多数的，必须有高度的人文教育的陶冶”。当前，人文素质教育对克服我们短期的急功近利的思想和行为，树立长远的社会发展观具有重要的意义。二是村民自治制度建设在重视村庄经济发展的同时,应将文化发展和生态保护作为村民自治的一项重要内容，如作为衡量各地区村民自治发展程度以及乡村干部政绩考核的重要标准等。这样既可以改变当前村民自治内部结构的不合理状态，又可直接影响村干部和村民的价值观和思想观念。
五、重视村民自治研究，建立符合中国农村村民自治实际的村民自治理论体系，为米来村民自治的发展提供重要的理论指导
从整个村民自治活动开展的过程看，理沦研究虽然取得了不少成绩，但其严重滞后于社会实践的现象始终没有得到根本改变。今后必须进步加强村民自治研究，尤其要重视从理沦上解决村民自治活动中存在的难点、疑点和重大问题这样，村民自治就可以避免少走甚至不走弯路。
首先，村民自治研究应被纳人国家重大课题的研究框架中，令其成为学术之重镇加以重视。应该承认，近此年来，随着村民自治活动的不断发展，党和国家对村民自治理沦研究的重视程度也在逐步提高，但整体而台一，对村民自治研究的关注还远远不够，特别是与其它学科相比更是如此。从某种意义上说，未来的村民自治能否有更大的突破，主要因素之一在于对学术研究的重视程度。
不过，高度重视仅是问题一个方面，还有个方面不可忽略，那就是学术研究的理沦支点和研究方法问题，这一点至为重要！日前，中国村民自治的研究方法较多，主要说来有以下几种:一是中国传统的历史文献分析法。该法主要偏重于对现有的村民自治文献进行整理和分析，并从中总结出一些带有规律性的问题。二是调查研究法。实地观察、调查问卷等皆属此类，这种方法是一种非常适于回答有关个人的动机、观念和行为等问题的方法”，因而在长期的村民自治研究中得到广泛应用，成为村民自治研究的主要方法。广是运用国外有关学科的理沦和方法考量中国的村民自治。如运用西方的新制度主义、委托代理理沦、公民社会理沦、组合主义法团主义)、公共选择理沦等。这种研究方法进一步加强了村民自治研究的学理，开拓了村民自治理沦研究的新视野。当然，上述这此研究方法并非截然分开不关联，有时它们是结合在一起的。
但值得注意的是，随着村民自治活动的深人开展，当前村民自治的研究方法也逐渐显露出各自的局限性，其中，重“拿来”借鉴而轻建构创新是最为突出的问题。如不少研究者主要从西方的自治经验和学科规范出发，以其各种理沦的概念和术语来审视、比附中国的村民自治现实，这种研究尽管对理解中国村民自治多有启示作用，但由于它忽略了中西文化历史和语境的差异，尤其没有将中西村民自治的不同区别开来，这就不可避免地出现了简单套用西方自治理沦来阐释中国村民自治的尴尬和限制。正如有研究者指出的:没有深人到田野调查，运用所谓经济人和公共选择等通用武器来解剖中国农村的状况，很容易流入表面且无关农村与中国现代化的痛痒”，这种看法是有道理的。
我们认为，中国的村民自治研究必须立足于中国的本土经验，即以中国的历史、文化与现实为缺础，然后在吸取中西理沦优长的缺础上，建构适合中国村民自治实际的研究理沦与方法。这里，“中国”与“西方”并非简单地相加，而是要在双向交流对话中进行融会贯通，这里既需要正确理解和掌握双方的理沦方法，同时又要有个理沦体系作为支撑。这个理沦体系既不是站在中国也不是站在西方，而应该站在人类健全发展的高度来思考问题。这是因为西方的民主自治虽然有我们所不及的地方，但它是生长在西方大地上，是西方的经验，并非是“放之四海而皆准”的绝对真理。
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