一 监管理念：法律治理与政策规制相结合
市场经济是法治经济，民主政治是法治政治，和谐社会是法治社会。法律治理是最为经济有效的治理手段，法律至上已成为越来越多国家调控社会、治理国家的基本理念，我国也提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。法律治理与政策规制是现代国家治理和社会调控的两种互为补充的必要手段,各自发挥着各自独特的作用。政策是国家或政党为实现其政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则,具有普遍性、指导性、灵活性等特征。法律是由一定的物质生活条件所决定的,由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范，具有普适性、规范性、稳定性等特征。法律与政策的意志属性不同、规范形式不同、实施方式不同、稳定程度不同，但是两者的关系密切,相互影响、相互作用。一般地说，政策指导法律，法律体现政策；政策是法律的灵魂，法律是政策的载体；政策是法律的内核，法律是政策的外化。法律与政策在功能具有共同性，在适用上具有互补性，因此，许多国家在法律治理的原则下，并用政策规制，刚柔并济，调控适度，缓释矛盾，实现有序治理的目的。
在广播电视领域，发达国家和新兴发展中国家都非常重视法律治理，同时辅以政策规制。从无线广播电视的诞生兴起，到公共广播电视、商业广播电视及其监管体制的确定，再到有线电视、卫星电视、数字电视、网络电视的发展，一般是先制定法律，后进行实践，同时辅以政策。比如英国，为了改变由英国广播公司独家经营电视的政策，1954年制定电视法，成立独立电视公司发展商业电视；为了改变由英国广播公司独家经营广播的政策，1972年制定无线广播法准许开办商业广播；为了发展有线电视，1984年制定有线电视法，设立有线电视局监督管理有线电视业；2003年制定通讯法，合并多个监管机构，设立通讯管理办公室，统一监管广播电视和电信业务。美国制定的广播电视法律政策更多，不仅国会通过了许多法律法案，FCC也制定了许多政策规定，如1927年无线电法、1934年联邦通讯法、1946年FCC节目政策蓝皮书、1962年教育电视设备资助法、1963年超高频频道接收法、1967年公共广播法，1972年FCC关于促进卫星通讯自由的天空开放政策、 1984年有线通讯政策法、1990年儿童电视法和反电视暴力法、1992年有线电视消费者保护及竞争法、1994年国际广播法、1996年电信法、 1999年卫星接收促进法案、2006年数字电视传输和公共安全法案。韩国作为新兴发展中国家，其广播电视的运营机制、结构调整、监管体制等都以法律为依据，1963年通过了第一部广播电视法，确定国营、民营并存体制；1980年通过言论基本法，禁止商业广播电视；1987年通过广播法，恢复商业广播电视；1991年通过有线电视法，发展有线电视；2000年颁布新的综合广播法，对公共广播机构、独立监管机构、商业广播电视活动进行全面规范；2004年修改广播电视法，允许开展卫星数字多媒体广播（S-DMB）业务。由于法律的出台往往需经过多次研讨，多方协商，形成共识，有利于政策决策的科学性和可行性，避免盲目性和随意性，防止出现偏差和朝令夕改，降低政策法律实施的成本，从而实现广播电视健康有序发展的目标。
我国广播电视监管的现状是政策规制重于法律治理，从党的方针政策到国家的方针政策，再到主管部门的方针政策，对广播电视的新闻宣传、文艺创作、事业建设、技术规划、管理体制等各方面进行了规定。
比如1983年中共中央《关于批转广播电视部党组 <关于广播电视工作的汇报提纲>的通知》（中发[1983]37号）规定：搞好广播电视宣传必须坚持自己走路的方针，扬独家之优势，汇天下之精华，以新闻改革为突破口，推动广播电视宣传改革；调整事业建设方针和技术政策，实行中央、省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖，努力做到县县、乡乡、队队通广播电视，户户、人人能够听到看到广播电视。1999年国务院办公厅《转发信息产业部、国家广播电影电视总局<关于加强广播电视有线网络建设管理意见>的通知》（国办发[1999]82号）对广播电视有线网络的企业化改制、有线电视与电信业务分工等进行了规定。2001年中办、国办《关于转发中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署<关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见>的通知》（中办发[2001]17号）对广播电视集团化改革、投融资政策等进行了规定。2005年中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发 [2005]14号）对广播电台、电视台、传输网络、影视剧等节目制作??展，广播电视村村通工程、农村电影放映工程的建设以及文化市场综合执法体制进行了规定。2006年中办、国办《关于印发<国家“十一五”时期文化发展纲要>的通知》（中办发[2006]24号）对广播电视宣传、影视创作、重点工程、体制改革、政策保障等进行了全面规定。2006年国务院办公厅《关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》（国办发[2006]79 号）对农村广播电视村村通的目标任务、工程建设、长效机制、组织领导等进行了规定。
尽管邓小平同志早在上个世纪八十年代就指出：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做事，甚至会走向反面，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变；但是由于意识形态等多方面的原因，我国广播电视等宣传文化领域立法一直滞后，不适应社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化的发展要求，也不利于构建社会主义和谐社会。1989年中共中央下发《关于加强宣传、思想工作的通知》要求：在依靠政策和行政手段的同时，还必须加强法制建设，实行依法管理；要通过立法，把公民在言论、出版等方面的权利和义务，把宣传、思想、文化工作的社会主义方向，把党对意识形态工作的领导和马克思主义的指导地位进一步加以确定和具体化。这为我国广播电视立法指明了方向。2005年中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》规定：加强文化立法，通过法定程序将党的文化政策上升为法律法规。《国家“十一五”时期文化发展纲要》要求：立足我国国情，借鉴国外有益经验，抓紧研究制定广播电视传输保障法、电影促进法、文化产业促进法等，抓紧修订广播电视管理条例、音像制品管理条例等。我国广播电视行业要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，任重而道远。（作者：广电总局 梁平）（《广播电视信息》/《现代电视技术》)
二 监管目标：公共性、竞争性与多样性相结合
广播电视频谱资源属于社会公共资源，广播电视媒介属于社会公共舆论工具，广播电视监管源于社会公众利益，公共性是广播电视监管的总体目标，竞争性和多样性从公共性衍生而来，服从于公共性的目标。公共性是指超越个人和特定私人组织的特殊利益而追求社会共同利益，公共性主要强调广播电视在国家安全、社会发展方面应当承担的公共义务（包括维护国家安全的义务、向所有公民提供普遍服务的义务、向聋哑人和少数民族等提供服务的义务等），体现平等、公平、民主、正义、责任等价值观。
竞争性是指维持市场的竞争态势，防止出现市场失灵和市场垄断，竞争性主要强调广播电视在市场经济发展中的重要作用，努力使有限的广播电视资源发挥最大效益，体现效率原则。多样性是指促进人们思想观念的多样性、精神文化的多样性，多样性主要强调广播电视在意识形态领域的重要地位，推动百家争鸣、百花齐放，防止千篇一律、舆论一律、思想僵化，最大限度保持社会的活力，体现以人为本的理念。
许多国家广播电视法里都规定了广播电视监管的目标任务，概括起来就是保持公共性，维护竞争性，促进多样性。比如法国1986年传播自由法规定设立独立的最高视听委员会，主要任务是：保障公共广播电视的独立性和公正性；保障广播电视业者的待遇平等，维护自由竞争；监督节目内容质量，促进国产节目的生产创作，弘扬法国的语言文字和文化传统。加拿大广播法规定：加拿大广播政策要遵循加拿大社会的双语性和民族的多样性，要关心原著居民的要求，反映他们的生活状况和理想，要不断表达加拿大的统一性，维护加拿大的文化独立性和多样性。澳大利亚1992年广播法规定设立广播管理局，要求澳大利亚广播管理局对不同类型的广播电视服务实行不同层次的管理政策，以达到广播法的立法宗旨，主要包括：
* 促进广播电视机构有效地向澳大利亚全体公民提供娱乐、教育和信息节目；
* 为广播电视发展提供有利的管理环境，促进竞争，满足受众的需要；
* 掌控有影响力的广播电视机构的条件下提倡多样化；
* 保证澳大利亚公民有效地监督广播电视机构；
* 促进广播电视机构反映澳大利亚的统一性和文化的多样性；
* 鼓励节目提供者提供高质量、有创造性的节目；
* 鼓励商业性和社区性的节目提供者满足公众需求，公正真实地报道有关公共利益的事件，适当报道本地重大事件；
* 鼓励节目提供者在提供节目素材时尊重社区标准；
* 鼓励通过各种渠道和手段对节目提出批评；
* 确保少年儿童免受有害节目的影响。[1]
韩国2000年广播法第20条规定设立韩国广播委员会的目的是：保障广播电视的公共属性，履行广播电视的公众义务；保持中立；促进广播电视节目内容质量的提高；维护广播电视业的公平竞争。美国联邦管制法典第47篇是专门管制通讯产业的有关法规，对美国联邦通讯委员会的任务和目标进行了规定：FCC的任务是保证全体美国公民能够以合理的价格，并不受歧视地获得迅捷和有效的国内外通讯服务，无论该通讯服务是通过无线电、有线电、卫星还是线缆来实现。FCC的战略目标主要在宽带、竞争、频谱、媒体、国土安全和自身现代化等六个方面：
* 宽带：FCC应制定管理政策，促进在宽带服务领域的竞争和创新，推动宽带设施领域的投资，监控宽带服务业务在美国国内外的进展；
* 竞争：FCC应确保建立一个广泛健全的通信服务竞争框架，鼓励创新，促进在国内外的竞争，使消费者真正实现通信服务的选择，从而推动国民经济发展；
* 频谱：FCC应鼓励对频谱资源进行最有效、最合理的利用，以此来推动通信技术的研发创新并迅速投入应用；
* 媒体：FCC应修正媒体规则，使媒体所有权规定能够在一种全面可持续发展的框架下，有利于竞争和多样性，有助于模拟向数字制式的强制性转换；
* 国土安全：FCC负责组织对全国的通信基础设施进行安全评估，确保该设施在受到破坏时能够迅速修复，确保普通公共卫生和安全人员在紧急情况下能够享有有效的通信服务；
* 自身现代化：FCC应通过出色的管理展示其良好的业绩和成效，保持FCC独立和批判的专业使命，并与充满活力的通讯市场保持一致。[2]
我国广播电视监管侧重于公共性，并逐步重视竞争性和多样性。我国宪法规定发展广播电视事业的宗旨是为人民服务、为社会主义服务。广播电视是我国党、政府、人民的喉舌，确保导向正确、确保安全播出、确保让党和政府的声音传入千家万户、确保让所有公民享受到广播电视的基本服务，是我国广播电视监管的首要目标任务，具有很强的公共性。随着信息技术的突飞猛进，广播电视的传播渠道越来越多，广播电视与电信、互联网等相关行业的竞争融合越来越激烈。随着社会主义市场经济的不断发展，我国中央、省、市地、县四级广播电视机构已成为相互竞争的利益主体，层级之间的矛盾日益突出。同时随着人民群众生活水平的不断提高，对广播电视等视听服务的需求日益多样化、专业化、个性化，消费者权益意识越来越强烈。我国广播电视监管部门越来越重视维护公平竞争的市场秩序，促进健康可持续发展，满足受众的多种需求。公共性、竞争性、多样性相结合也将成为我国广播电视的监管目标。
三 监管方式：事前引导与事后监督相结合
广播电视监管方式很多，有直接干预、事前引导等方式，也有间接调控、事后监督等方式。由于广播电视监管涉及新闻自由、言论自由、信息自由等敏感话题，发达国家和一些新兴发展中国家在广播电视监管方式上非常讲究技巧，一般不用行政命令直接干预广播电视机构的微观运营活动，多采用事前引导与事后监督相结合的方式，严格依法办事，严格查处违法行为，同时给予法律救济。
事前引导主要有以下几种方式：一是制定广播电视法律法规，明确广播电视行业的准入条件、审批程序、节目标准、广告规则、惩治机制，公开广播电视机构的权利、义务和法律责任，公开广播电视监管机构的职能和职责，使广播电视业界和社会各界完全知晓、相互监督，维护法律法规的权威性。这是事前引导最经济有效的方式。二是发布有指导性的广播电视发展势头、存在问题、对策建议等，向投资者、经营者、消费者提供有针对性的资料信息，引导投资者、经营者合法投资经营广播电视业，引导消费者更加科学理性的消费。三是实施行政许可，把好广播电视行业的准入关。向符合条件的申请人颁发广播电视执照或签署特许协议，明确执照持有者或特许获得者的所有义务，明确执照持有者或特许获得者未履行义务的法律后果，监管部门可以抽查评估，在执照（协议）到期时决定是否续展执照、续签协议。
事后监督主要有以下几种方式：一是受理受众和用户的投诉和申诉，查明投诉和申诉的事实，并将处理结果告知投诉人和申诉人。许多国家广播电视监管部门都设有专门机构或专门人员来处理受众的投诉和申诉，比如韩国广播委员设有受众投诉处理委员会，美国联邦通讯委员会的大众传媒局设有受众处、执行局设有调查与听证处，处理受众对广播电视节目内容的投诉抱怨。
我国国家广电总局设有信访办公室，专门受理各地来信来函，接待各地受众，及时处理各地反映的广播电视存在的问题。香港广播事务管理局设有投诉委员会，处理有关广播事务的投诉。二是查处违法行为，对违法者进行惩戒。根据不同情况，依法给予行政处分、行政处罚、刑事处罚等。三是对广播电视节目进行监听监看。比如新
加坡媒体发展局对每晚黄金时间段开路播出的免费电视节目进行监看。我国国家广电总局收听收看中心对我国中央和地方通过卫星传送的节目进行监听监看。四是保存已播放的节目内容和有关资料，以备事后检查。比如，英国1990广播法规定：独立电视委员会颁发电视执照，应要求持照人做到以下条件：
（1）广播电视节目的录音录像保留不少于90天时间；
（2）如有要求，应向委员会提供广播电视节目的副本以供委员会审查复制；
（3）如有要求，应向委员会提供广播电视节目的手稿或手稿副本。
韩国广播法规定：广播电视运营商应当在播放日记中记录和保存广播电视的内容，如无特殊原因应当在播放后的一个月内将播放的结果提交韩国广播委员会，广播电视运营商应当将已播放的广播电视节目原件或复制品在播放后保存6个月。
我国广播电视监管比较侧重事前审批、事后处罚，缺乏退出机制。由于广播电台、电视台是我国各级党委、政府的喉舌单位，即使一些市地、县级广播电视台存在乱播乱放、盗版侵权等比较严重的违法问题，国家广电总局也很难吊销其许可证，一般是责令其整改、责令其停止违法行为，或者通报批评，并建议当地党委政府对有关的负责人给予行政处分，广播电视法规的权威性和严肃性大打折扣，我国迫切需要建立全国统一、相对独立和权威的广播电视监管体制。
四 监管趋势：技术中立与管制融合相结合
当前，广播电视对科技的依赖越来越强烈，特别是数字、网络等信息技术的快速发展推动着广播电视网与电信网、计算机互联网融合发展。广播电视网除了提供广播电视节目服务外，还可以提供互联网接入、IP电话、电视银行等服务。电信网除了提供电话服务外，还可以提供互联网接入、IP电视等服务。互联网除了向计算机终端提供服务外，还向手机、电视机等终端提供服务。广播电视网与电信网、计算机互联网各自分别存在，各自发挥优势，相互融合渗透。技术中立与管制融合成为通讯传播业监管的重要趋势。
为了适应科技的迅速发展并促进科技创新，发达国家提出了技术中立（Technology Neutrality）的监管政策。早在1999年，时任美国联邦通讯委员会主席的威廉.亨特（WILLIAM E.KENNARD）提出，要把握电信市场发展的三大驱动力：竞争、投资和技术中立。在他看来，技术中立是电信业发展的三大驱动力之一，是促进技术发展的必要的激励政策，管制者不应当倾向于选择某项技术，而应当创造一种环境，鼓励不同技术和行业部门之间进行竞争。技术中立政策是为了平等对待不同技术并刺激创新。美国在技术中立的原则下积极引导宽带网络的发展，在有线、铜缆、无线、卫星、光通信等技术手段中，允许各种宽带新技术应用在互联网上，包括电话运营商在电话网上传送高速数据、有线电视运营者通过有线调制解调器（CableModem）提供高速互联网接入，卫星运营者通过标准拨号返回路径提供更高数据速率的下行接入等业务，大大地促进了美国宽带网络市场的发展。
欧盟监管制机构执行技术中立政策。但是，技术中立的政策并不是政府对技术市场撒手不管，欧美等发达国家通过技术标准对技术市场进行规范，确定了本国本地区的数字电视标准、第三代移动通讯标准。在全球电信市场的激烈竞争中，技术中立的政策要有利于发达国家，更要有利于发展中国家。由于各国的经济技术发展水平不同，发达国家在核心技术、专利发明、知识产权等方面占有绝对的优势，形成了事实上的技术垄断，因此，发达国家与发展中国家对技术中立的理解和实施应当有差别。发达国家极力主张技术中立，保护知识产权，但是不应搞技术壁垒、技术封锁、技术垄断；发展中国家支持技术中立，但是主张知识产权保护应当有利于技术创新与推广应用，反对用技术中立的名义继续垄断技术标准，反对剥夺发展中国家参与制定国际技术标准的话语权和阻扰发展中国家提出的技术标准。尽管WTO 《基础电信业务协议》相关条款中包含了技术中立的原则，但是围绕技术中立的理解和实施，发展中国家与发达国家还将继续斗争下去。
各国的通讯传播监管政策主要分为三类：第一类是针对印刷出版业，第二类是针对广播电视业，第三类是针对电信通信业。但是，随着数字、网络等信息技术的发展，通讯传播市场正发生着巨大的变化，这种三分法的监管政策法规已越来越不适用了。比如有线电视，经过数字化、双向化改造后，既可以提供广播方式的节目内容服务，也可以提供交互方式的视频点播、视频电话、互联网接入、电子商务等服务，还可以提供电子政务、生活资讯等信息服务，有线电视成为了集报纸、广播、电视、电话、上网等多种功能于一身的新的通讯传播基础设施，传统的有线电视监管政策法规已难以适用。又比如国际互联网，既可以提供新闻资讯等信息服务，又可以提供电子邮件、IP电话、网上聊天等通信服务，还可以提供网上广播、网上电视、音视频点播等视听服务，互联网已成为进入千家万户的多媒体通讯信息平台，传统的广播电视与通信的监管政策法规都不适用。新科技带来新的传播媒介，新的传播媒介需要新的监管政策法规。为了适应新技术带来的新变化，一些国家和一些组织已经开始整并传媒监管机构，整合传媒监管法规。1997年欧盟发布了《电信、媒体、信息科技融合以及管制执行中的绿皮书》（Green Paper on the Convergence of the Telecommunications, Media and Information Technology Sectors, and the Implications for Regulation）。2000年英国文化体育部及贸工部联合发表了《通讯的新未来》（A New Future For Communication）的白皮书，建议将电信、信息、传播各监管机关整合为一个相对独立的单一机关。2002年英国国会正式通过成立通讯管理办公室法案（Office of Communication Act 2002）。2003年英国通过通讯法案（Communication Act 2003），对英国通讯管理办公室进行了明确的授权，整合了电信管理局、独立电视委员会、广播标准委员会、广播局、无线电管理局的职能。2005年澳大利亚合并了1992年成立的广播管理局和1997年成立的通信管理局，组建了通信与媒介管理局，统一对广播电视、通信和互联网进行监管。韩国政府计划成立通信广播融合促进委员会，专门研究融合事宜。我国台湾地区2003年将无线广播电视法、有线电视法、卫星电视法合并为广播电视法案，该草案将广播电视产业结构分为三类：
第一类是内容提供者（Content Provider），包括广播电视节目供应者和频道经营者。
第二类是服务提供者（Service Provider），包括无线、有线、卫星广播电视运营平台服务，新设他类广播电视运营平台服务，以规范电信业者跨业经营广播电视产业。
第三类是传输提供者（Access Provider），包括无线、有线、卫星及其他传输网络形成的传输平台。
2005年台湾地区“立法院”表决通过了《“国家通讯传播委员会”（NCC）组织条例》，2006年台湾“通讯传播委员会”正式挂牌成立，整合了台湾“交通部电信总局”及“行政院新闻局”的职能，统筹监管信息、传播、通讯的统一市场。香港特区政府计划将广播事务管理局与电讯管理局合并，组建通讯事务管理局，统一监管香港通讯传播市场，以顺应科技汇融，提高监管效率，更好地满足消费者的需求，维持香港作为国际资讯信息中枢的地位。
参考文献
[1] 国家广播电影电视总局法规司编：《广播电影电视法规汇编》中国广播电视出版社2001年版第784-785页
[2] 马庆平：《解读美国联通委（2003-08财年）五年战略规划》载《世界广播电视参考》2005年第8期第14-15页
（作者：广电总局 梁平）（《广播电视信息》/《现代电视技术》)
