ADR，即替代性纠纷解决方式，英文全称为AlternativeDisputeResolution.当事人寻求第三方的介入，通过第三方的调停、斡旋，使当事人达成协议，从而使纠纷化解，其具有非正式化、非职业化和民间化等特点。）
一、引言
调解，作为一种纠纷解决方式，在中国被实践了数千年，对中国的社会稳定发挥了重大作用。它在经历了几度辉煌后，到了20世纪90年代，在中国进行市场经济和法治建设的进程中却遭受了空前的挑战。在这样的背景下，被誉为“中国特色经验”的调解制度重新引起了全社会的高度重视。然而，如何认识新时期人民调解与司法和行政调解的功能优势；如何运用他们之间的功能差异及其互补关系来有效解决我国现阶段的社会矛盾？本文中，笔者试图回答上述问题，以优势功能互补的视角探讨人民调解与司法行政调解如何衔接和联动的问题，以达到“三位一体”的效果，最大限度地发挥其优势化解社会矛盾和纷争。
二、人民调解和司法行政调解的目的与作用
在人类社会发展过程中，如何妥善地解决纠纷和化解矛盾，平衡各方面的社会关系，保持和稳定社会秩序，促进生产的发展和经济的繁荣，保障国家的长治久安，是任何社会都必须着力解决的重大课题。笔者认为，构建社会主义和谐社会，就必须预防和解决社会纠纷，化解社会矛盾，稳定社会秩序。为达此目的，则必须对已发生的纠纷进行及时而有效的调解，在调解的同时，注意预防矛盾的激化和转化；对社会上存在的纠纷苗头，采取有效措施积极预防。调解是个总体概念，结合我国当前的实际，主要存在着三种不同类型的调解，分别是人民调解、司法调解、行政调解；三者均有属于各自的设立目的和作用。
司法调解。又称法院调解，是人民法院在审理各类案件时，由人民法院主持，当事人进行协商，达成调解协议后制作的调解书，和法院判决具有同等法律效力。司法调解在刑事诉讼和行政诉讼中是有条件适用的，但适用范围有望逐步扩大。在民事诉讼中，是人民法院解决民事纠纷的一种重要方式，对民事案件的审理发挥着重要作用。
行政调解。这是行政机关在其职权范围内所进行的活动，是用调解方式解决行政管理事务中的有关问题。事实证明，行政机关运用说服教育的调解方式，配合必要的行政命令，能够收到更好效果，充分发挥行政管理的职能。
人民调解。这是由人民调解委员会主持进行的，是群众自我教育、自我约束的自治行为，由基层人民政府和人民法院负责指导，组织庞大，人员众多，遍布全国各地，在预防和解决民事纠纷中，发挥着巨大的作用，享有崇高的国际盛誉，被称为“东方经验”。
三、人民调解与司法行政调解的功能优势分析
（一）人民调解与司法行政调解共同性功能优势
相对于审判而言，诉讼调解与人民调解具有以下共同的功能优势：首先，来自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特点，能够相对迅速、低廉和简便地解决纠纷，使当事人以较低的代价获得较大的利益（人民调解不收费、司法行政调解免去上诉申诉执行成本），这体现了人民调解与司法行政调解追求效率方面的优势和价值取向。第二，人民调解与司法行政调解更适合于多数纠纷的解决。例如，以其生活化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情达理的对话和非对抗的沟通缓和了当事人之间的对立，有利于保持今后的长远关系；整体地考察事件背后的复杂长远的社会关系，而不是简单地将其分解为简单关系，仅就部分的是非曲直做出判断。第三，人民调解和司法行政调解体现了当事人意思自治的原则。在调解协议达成过程中，调解机构或调解人不能将自己认为正确的解决方案强加给当事人，当事人有同意或拒绝这种解决方案的权利。所以，从一定意义上说，人民调解和司法行政调解是当事人自主协商的延伸，有利于当事人日后自觉履行调解协议。第四，人民调解和司法行政调解弥补了法律适用不能的缺陷，可以根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷，并可能达致双赢的结果，体现了自认的利益最大化和意思自治的价值取向。
（二）人民调解与司法行政调解的特异性功能优势
1．人民调解的功能优势
人民调解，即人民调解委员会的调解，是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。其具有以下功能优势：首先，与司法行政调解更多地要受到实体法和调解程序的限制相比，人民调解在调解形式和运用手段上更为灵活多样，人民调解的调解员主要运用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知识、“地方性知识”来解决纠纷。当事人因和人民调解员长期的共同生活，相互知根知底而获得的“地方性知识”使得调解人对于许多涉案事实免于求证，不证自明。第二，有相当一部分有“厌诉”心理和“惧诉”心理的当事人，发生纠纷时，往往更多地求助于人民调解，从现实的层面上，人民调解不仅有利于迅速化解矛盾，并且有利于减轻法院的“诉累”。第三，有基层人民政府和基层人民法院作指导，能较好地保证调解过程中依照法律和相关政策，使调解结果合理也合法。第四，人民调解不收取费用，能大大降低当事人之间解决纠纷所付出的维权成本。
2．司法行政调解的功能优势
司法行政调解，是指在民事纠纷过程中，在法院审判人员或政府人员的主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。它是一种由法院审判人员或政府人员作为第三者介入当事人双方的民事、经济纠纷中，然后通过双方当事人的合意解决纠纷的方式。其具有如下功能优势：首先，主持调解的法官和政府人员具有专业的法律知识和法律职业道德，能够保证调解的专业性和公正性。第二，调解程序规范，诉讼法中一整套回避制度、举证制度等，调解法官和政府人员都能熟练地运用到调解程序中去，使调解过程体现程序正义的价值取向，最大限度保证调解结果的权威和公正性。第三，司法行政调解客观上能彻底化解纠纷，有效减少当事人的讼累和维权成本。诉讼调解是在和平友好的氛围下，通过法官和政府人员的教育疏导，促使双方当事人互谅互让，化干戈为玉帛，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也在心理上得以真正消除。实践中，调解案件极少出现申诉、上访等现象。第四，司法行政调解作为弥补判决功能局限的有效手段，得到了绝大部分法官、政府人员和当事人的认同和青睐，提高了当事人之间的自觉履行率。
四、人民调解与司法行政调解衔接联动效果的实证分析
从上述功能分析中可以得知，三种调解机制各有千秋，然而能否通过一种新的制度设计和建构，把这三种调解机制的各自优势有机地结合起来，形成一种新的调解衔接联动机制呢？笔者以为，要回答这一问题，还是应当先对此项制度尝试的效果进行实证比较分析。
（一）调解衔接联动机制的宏观效果实证分析
通过考察相关资料，笔者发现，在全国范围内率先尝试通过人民调解与司法行政调解衔接联动机制解决社会矛盾纠纷的南通市，为我们今后更进一步完善此项机制提供了重要的借鉴经验。通过以下一系列数据的实证比较，很好地说明了此项新机制的实际成效。
笔者发现，2003年以前，南通市虽然是全国社会治安综合治理先进城市，但每年的社会矛盾纠纷总数超过7万起。传统的司法诉讼法程序以及由司法行政部门主持的调解工作，无力化解面广量大的社会矛盾，造成“民转刑”案件、群体性事件和重复、越级上访不断。仅2002年，该市就发生70起杀人案，但80%以上由普通民事纠纷激化引起的。
严峻的治安形势，引起南通市委、市政府高度重视。2003年初，该市依托政法系统，在县、乡两级创立“社会矛盾纠纷调处中心”，司法及政府其他部门和群众团体共同参与。同时，在基层村（居）委会创设“矛盾纠纷调解室”，村民小组和城区200人以上的企事业单位设“调解站”，自然村每10户设“联调长”，并在村民中选聘矛盾纠纷信息员。
2003年，南通市县、乡两级调处中心共受理矛盾纠纷近2万起，调处成功率达97％以上；百人发案率降至0.176，为全江苏省最低；社会公众安全感测评满意率98.4％，全省第一；中国50城市竞争力排名公布，秩序与安全名列第二。
仅2005年上半年，江苏省各级法院共受理各类民、商事案件18.26万件，调解、撤诉率首次达到56.6%。
人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”新机制，大大提高了解决社会矛盾纠纷的功效。
（二）调解衔接联动机制的微观效果实证分析
如果把视角从宏观层面转向微观层面，笔者发现，调解衔接联动机制在解决当事人纠纷的过程中，与诉讼程序相比有着明显的成本收益优势。
笔者以一起离婚纠纷为例，江门的李先生和张小姐因感情破裂离婚，共同财产包括：住房一套，价值70万；股票、债券等有价证券价值30万，合计财产总额100万左右。如当事人不选择调解机制解决，而是选择诉讼机制解决，那两者所付出的成本之间的差异将是巨大的。如果当事人选择诉讼方式解决，他们所要付出的成本包括：一、律师费：5000—10000元不等；二，诉讼费：10000元；三、房产评估费：5000元；四、时间成本：按照诉讼程序计算不少于3个月；五、精神成本：痛苦折磨巨大。但如果当事人通过调解机制协议离婚，他们只需要准备好一切证件和文件资料，前往婚姻登记部门办理相关手续，付出几十元到百元不等的费用，在半小时以内就可以把问题解决，当事人之间也因此“好聚好散”，避免精神上的巨大伤害。两者比较而言，我们就能发现调解机制可以最大限度地避免了当事人之间的“诉累”，最大限度节约了当事人解决纠纷成本和防止司法资源的滥用。
五、人民调解与司法行政调解的衔接联动机制设想
通过对调解衔接联动机制的效果进行实证分析，笔者确认，该种新机制在实现司法资源的更合理配置，有效降低当事人纠纷解决成本，以及提高纠纷解决成效等方面起到了十分重要的作用。我国现阶段，应当如何实现人民调解与司法行政调解的有效衔接和联动，笔者经过思考，提出以下设想，以供参考。
（一）制度衔接联动
1．成立人民调解工作指导小组，设立人民调解指导员。人民法院应当指定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任各级各类人民调解委员会的指导员，负责对人民调解工作的业务指导，在乡（镇）、村帮助设立调解委员会，构建比较完善的调解网络。
2．借鉴英国经验，设立类似的巡回法庭制度。法院应当从审判部门抽调经验丰富的审判人员组成巡回法庭，负责审理各县（市）、区人民调解委员会或行政调解未成功的民事、经济纠纷案件。
3．建立对人民调解员的培训、指导制度。
（1）旁听制度。各级人民法院应当定期邀请人民调解员旁听依法公开审理的案件，人民调解员主动要求旁听的，应当予以支持。
（2）巡回法庭和人民调解指导员可以接受人民调解员在调解过程中遇到的有关法律问题的咨询，但不得就人民调解委员会正在调处的个案直接发表意见；帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序和制度、调解方式及文书制作。
（3）定期培训制度。各级人民法院配合当地司法行政机关，制定培训计划，派出具有较丰富的法律知识和审判经验的审判人员定期开展对人民调解员的培训，通过培训，使人民调解员能够掌握民事纠纷的性质、一定的法律知识和调解艺术，提高人民调解工作的水平。
（4）评阅制度。人民调解委员会可以将通过调解达成的协议以及卷宗材料送交人民调解指导员评阅。
（5）调解质量反馈制度。涉及人民调解协议的案件审理终结后，具体承办的审判人员应将生效的裁判文书寄送原承办的人民调解委员会，就审理中发现的问题提出建议。
（6）加强人民调解员的刑事方面法律、法规的培训指导力度，支持人民调解组织积极做好刑事自诉、刑事附带民事赔偿的调解工作，充分体现被告人自愿、自治等原则，促进社会和谐稳定。
4．行政诉讼可适当引入调解机制，对三类行政性案件（1.不服行政主体作出的行政裁决而提起的行政诉讼的；2.不服因行政合同引起的争议而提起的行政诉讼的；3.不服行政主体作出的具体行政行为而提起的行政诉讼的）实行人民调解、行政调解以及行政诉讼的“三选一”的结案形式。
（二）效力衔接联动
1．当事人持已经生效的人民调解协议向法院申请支付令的，只要符合《民事诉讼法》规定的条件，法院应当支持。
2．具有债权给付内容的人民调解协议，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地法院申请强制执行。
3．经法院庭前调解达成调解协议的，由调解法官制作调解书，经双方当事人签收的调解书与法院判决书具有同等法律效力；对人民调解达成协议的，经当事人申请，庭前调解机构在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则，凡经审查制作调解书的，即与法院判决具有同等法律效力。
（三）职能衔接联动
在加强人民调解和司法行政调解衔接联动方面，应正确理顺法院、行政机关和人民调解的关系，要从思想和行动上做到“不缺位、不错位、不越位”。
“不缺位”，要求法院对人民调解和行政调解中促成当事人自愿达成的调解协议，应当予以支持。
“不错位”，要求法院在指导人民调解工作中，应当认识到自己与人民调解委员会之间是业务指导关系，不是领导与被领导关系，应当按照行政机关或者人民调解组织的邀请，有计划、有步骤、有针对性地开展业务指导工作。
“不越位”，要求法院不能代替或者变相代替人民调解委员会或行政机关开展调解活动，只能针对一般性法律问题和调解技巧进行指导，绝不能直接插手正在进行调解的个案，更不能就个案的具体处理发表意见。
六、结束语
探索实现人民调解和司法行政调解的有效衔接，是实现当事人自由处分权和法官、政府人员适当介入管理的有机结合，符合公正和效益的司法价值取向。审理案件不但要正确适用法律，做到程序合法、实体公正，更重要的是要尽可能地让当事人无论输赢都心服口服，把社会矛盾消灭在萌芽的状态之下。而建立人民调解与司法行政调解的有效衔接联动机制，无疑是达到法律效果和社会效果高度统一的有效选择。
