监督权是地方人大及其常委会的一项重要职权。近几年来，地方人大及其常委会围绕保证国家法律的有效实施，促进“一府两院”依法行政和公正司法，充分履行法定职权，积极开展监督工作，其成效有目共睹。但也必须清醒地看到，地方人大监督权的行使与宪法的规定和人民的期望还相差一定的距离，监督弱化的问题依然存在。这一重要课题值得认真探讨。
一、当前地方人大监督弱化的表现
主要表现为“五重五轻”：一是重监督具体工作，轻监督法律法规。目前，一些地方人大对“一府两院”工作监督较为重视，而对国家法律法规尤其是涉及经济管理、公共利益的法律法规的贯彻执行，监督还相对薄弱，执法不严、违法不纠的现象时有发生。二是重监督事，轻监督人。诸多社会问题除体制因素外，大都与人的因素相关，对人事工作的监督应该成为人大监督的一个重点。但一些地方人大对此缺乏应有的监督力度。虽然实施干部述职评议等任后监督，且监督过程有板有眼，但对监督中发现的问题特别是涉及人为失职问题处置不力。三是重监督常规事务，轻监督典型个案。某些地方人大切实加强人大信访工作，但对人民群众来信来访只停留在一般性、常规性的转办、督办上，对突出的典型案件监督不力、追责不够，对司法机关利益驱动、违法执法等深层次问题监督不够有力、不很到位。四是重监督地方部门，轻监督垂直部门。一些经济管理部门人、财、物管理权限上收，对地方依附性降低，其决策上的封闭性和利益上的垄断性加大了地方人大监督的难度。垂直管理部门也成为上不着天、下不着地的监督“盲区”。五是重“柔性”监督，轻“刚性”监督。一些地方人大习惯于听取汇报、视察检查等“软性”监督手段的采用，极少运用质询、撤职、罢免等“刚性”监督手段，监督实效不明显、不理想。
二、造成地方人大监督弱化的原因
众所周知，当前地方人大监督弱化的原因是多方面的，既有外部原因，也有内部原因，究其内部原因主要涉及四个方面：
1、认识误区。个别地方人大及其常委会组成人员对人大的地位、性质、作用认识不深刻，在行使决定权、监督权和任免权过程中，瞻前顾后，怕这怕哪，畏手畏脚，缺乏勇气和胆量。有的认为自己来自党政机关，到人大后又去监督他们，伤害了和气，弄僵了关系，将来话难说、事难办、财路断；有的认为人大处于“二线”，抱着不求有功，但求无过，站好最后一班岗的心态，怀着多一事不如少一事的心理，求稳怕乱，一味应付；有的认为政府的重大工作很多是党委决定，人大监督多了会影响同党委的关系。难怪社会上流行这样的说法：人大监督多不得少不得，有不得无不得，硬不得软不得。监督主体的不良心态和情绪，是造成人大监督弱化的重要原因。
2、体制制约。对“一府两院”实施监督是宪法赋予地方人大的职权之一。但由于历史和社会的原因，目前党政不分、以党代政的状况不同程度的存在，难免造成人大监督的尴尬局面。在决策上，党委、人大、政府职权不清，责任不明。一些地方党委决策往往代替权力机关的决策，对重大问题党委决定后就由政府实施，有的时候由党委、政府共同开会决定重大问题，联合下发“红头文件”。这样势必造成人大决定权无法行使，即使交由人大决定，也是走走形式。在组织上，除政府一把手是当然的党委副书记外，不少地方政府副职还兼任党委常委；同时政府组成人员部分又是本级人大代表，身兼“公仆”和“主人”双重身份。这些现实情况无不影响地方人大对其实施依法监督。
3、主体空位。随着我国民主政治建设不断推进，地方人大及其常委会组成人员年龄结构、文化结构等方面都有了较大改善，但仍然存在某些薄弱环节，制约着人大监督工作的有效开展。人大代表以兼职为主，人大常委会组成人员半数以上为兼职，受工作精力和自身利益的限制，行使人大职权往往只能适可而止，应付了事。一些地方人大常委会组成人员尤其是主任会议组成人员不少是从党委、政府领导岗位上过来的，普遍年龄偏大，尽管资历深、经验多，但毕竟受身体和精力所限，很难大刀阔斧地开展监督工作。此外，受结构限制，相当部分组成人员理论水平和法律素质不是很高，有的审议发言抓不住重点，击不中要害，有的干脆很少发言，只“看戏”不“演戏”。
4、机制缺失。由于现有的监督法律不系统、不完善，造成监督主体职能不太明确，责任不很明晰。一方面，法律对重大事项的界定就很不规范，直接影响地方人大对重大问题作出决定和实施监督。另一方面，法律也没有规定监督客体不执行人大决议、决定应负哪些法律责任，更没有赋予地方人大常委会审议意见的法律权力。此外，法律对人大监督不力或失职怎样处理也没有具体规定，致使地方人大不作为现象较为普遍。
三、克服地方人大监督弱化的对策
1、深化认识，更新观念，理直气壮地开展人大监督工作
认识是行动的先导。地方人大及其常委会组成人员要认真学习和刻苦钻研人民代表大会制度知识，不断深化对人大地位、性质和作用的认识，树立正确的人生观、世界观和价值观，增强工作的使命感、紧迫感和责任感，做到既敢于监督，又善于监督，不辱使命，仗义执言，有所作为。
2、理顺关系，大胆改革，构建良好的人大监督工作机制
其一，加强和改善“党的领导，着力改变党政不分、以党代政的权力运行模式。凡是宪法和法律规定应由人大及其常委会审议决定的重大事项，党委作出决策后，及时提交人大讨论决定，经过法定程序变成国家意志。人大及其常委会作出重大事项的决定，应报同级党委同意，各级党组织和党员要模范执行。对同一事项人大已作出决定，政府要不析不扣的执行，且不得再作出与人大决定相违背或相抵触的决定，否则人大要依法撤销其决定。
其二，加强人大干部队伍建设，着力优化地方国家权力机关组成人员结构。要改变“一府两院”组成人员兼任地方国家权力机关组成人员的状况，除个别兼有党内职务的政府组成人员担任人大代表外，其余成员不宜参选人大代表，以利于人大监督对行政权力的有效制约。要改善人大常委会组成人员年龄偏大的状况，适当增加中青年干部在人大领导班子中的比例，建设有生机、有朝气的权力机关。要积极推进地方国家机关组成人员的专职化，使他们有充足的时间和精力履行法律赋予的监督职责。
3、用足权力，刚性监督，切实增强人大监督工作的实效
地方人大在行使监督权时，不仅只运用听取报告、视察检查等“软性”监督形式，而且要大胆采用法律规定的质询、罢免、特定问题调查等“刚性”监督手段，以此来加大监督力度。同时，要不断探索和创新人大法律监督和工作监督方式，实行事前监督与事后监督相结合，监督事与监督人相结合，人大监督与其他监督相结合，从而有效提高监督质量，增强监督实放。
4、与时俱进，务实创新，积极推进人大监督的法制化
法制保障是强化监督的基本条件，加强监督工作的法律化、制度化建设势在必行。前不久，全国人大常委会已经通过了《监督法》。地方人大要以贯彻实施监督法为契机，进一步加强和改进人大监督工作，努力增强监督工作的针对性和实效性。要以监督法为准则，针对不同的监督手段和形式，制定具有自身特点、操作性强的制度和办法，特别是要针对重大事项的决定和监督，对政府规范性文件的审查监督，对规避人大监督的处置等问题，及时制定一些具体规定，以保障人大监督工作依法有序开展。
（来源：桃源）
（作者：桃源县人大常委会 叶春华）
（编辑：陈 波）
