从女市长交通肇事案看
公务员管理法律制度的缺陷
湖南省澧县县委组织部 邬同林
大致案情：2008年3月17日晨7时许，湖北省当阳市市长范晓岚（女）驾驶一辆丰田普拉多越野车从宜昌行驶至当阳市穿心小学门口时，将一名十岁小学生当场撞死（警方出具的交通事故责任鉴定书认定，范晓岚负此次事故的全部责任）。事故发生后范晓岚在第一时间抱起了小孩，让身边人报警，见小孩已经死亡，便叫来司机将自己接走。两天后范晓岚主动上门赔礼道歉，态度非常诚恳，给付赔偿金和安葬费共计22万元，并向死者父母下跪请求谅解。
一、问题提出
这起交通事故在网络上披露后，引起轩然大波，各种说法乃至猜测都有，这里不作任何评论。笔者所关心的是—— 范晓岚将面临何种命运？这个问题是应当关心的，因为可能在普通公民身上发生的事，在公务员身上同样可能发生，而且发生在单个公民身上与发生在单个公务员身上的概率从理论上来讲是相同的，除非作出所有的公务员在任何时间都禁止驾车的规定。
第一，从法律适用的角度来看，范晓岚极有可能要被判处刑罚。根据现行刑事法律的规定，如果交通肇事导致1人死亡或3人重伤的严重后果，且肇事者对事故负全部责任或主要责任，就具备了交通肇事犯罪的客观要件，属于要依法追究刑事责任的“一般情节”，应当“处3年以下有期徒刑或者拘役”。根据笔者曾在检察机关审查起诉交通肇事案件的经验，考虑范晓岚悔罪态度较好、主动赔偿损失、争取到受害方谅解等实际情况，司法实践中对其依法适用缓刑的可能性极大。虽然本案在理论上还有另外一种处理方式，即在检察机关将本案提起公诉后，争取法院依据《刑法》第三十七条“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚”的规定，作出认定有罪但免除刑事处罚的判决，而由法院根据案件的不同情况，予以训诫或责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或行政处分，但是因为交通肇事案件至少造成多人重伤或1人死亡的严重后果，在司法实践中一般不作免予刑事处罚的处理。
如果此案发生在湖南，处理的手段相对要灵活一些。根据国家宽严相济的刑事政策，最高人民检察院在湖南、上海、天津、新疆等四个省、市、自治区正在进行刑事和解工作的试点，对于犯罪嫌疑人以具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等方式得到被害人谅解的轻微刑事案件和未成年人刑事案件，被害人要求或同意对其依法从宽处理，且犯罪嫌疑人所犯罪行法定刑在3年有期徒刑以下（含3年）的，可以作出不起诉决定，①从而产生不将案件交付人民法院审判、在审查起诉阶段终止刑事诉讼、不予追究刑事责任的法律后果。②但是本案恰恰发生在湖北，所以范晓岚极有可能要被判处刑罚，要么是实刑要么是缓刑，免予刑事处罚的可能性不大，对此笔者是可以确定并且没有任何异议的。
第二，从纪律处分的角度来看，范晓岚极有可能要被开除公职。2007年6月1日开始实施的《行政机关公务员处分条例》第十七条规定，“违法违纪的行政机关公务员在行政机关对其作出处分决定前，已经依法被判处刑罚、罢免、免职或者已经辞去领导职务，依法应当给予处分的，由行政机关根据其违法违纪事实，给予处分。行政机关公务员依法被判处刑罚的，给予开除处分。”由于案件发生在实行刑事和解工作试点以外的区域，并且司法实践中对交通肇事案件一般不作免予刑事处罚的处理，可见范晓岚将要面临的开除处分基本上没有任何转圜余地，有且仅有这样一种纪律处分措施，笔者的疑问在这里产生了。
二、矛盾分析
上述法律规定的缺陷在于，由于没有对公务员依法被判处刑罚的情况从故意犯罪和过失犯罪、实刑和缓刑的角度加以区分，导致在对被判处刑罚的公务员进行纪律处分时只有开除公职这个唯一选择，这是明显不合理的。
第一，虽然有罪判决是一种国家否定评价，但过失犯罪者并非一定并一概在道德上不可饶恕。刑事法律为什么要区分犯罪故意和犯罪过失？因为二者的主观恶性是不一样的。犯罪故意是行为人明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望或者放任这种结果发生的一种心理态度，即明知故犯——行为人内心对危害结果的发生是积极追求的，至少是不排斥的；而犯罪过失则是行为人应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见但轻信能够避免的一种心理态度，即疏忽大意或过于自信——行为人内心对危害结果的发生是排斥的。由此可见故意犯罪者和过失犯罪者的社会危险性和社会危害性有着巨大的差别，这种差别在刑法区分过失犯罪和故意犯罪中得到了鲜明的体现——“过失犯罪，法律有规定的才负刑事责任。”交通肇事罪就是一种典型的只能由过失构成的犯罪。从范晓岚案发后的表现来看，下车查看伤者受伤情况表明其积极施救、打110电话报警证明其自动投案、主动赔偿并下跪道歉说明其深感愧疚，而且从媒体披露的情况来看，已经获得了受害人家属的谅解——笔者曾在3年时间内审查过13件交通肇事案件，没有一个普通公民能够同时做到主动赔偿和下跪道歉这两点。由于没有掌握除案情之外的其它情况，笔者不能作出范晓岚是一个品行高尚的公民、一个优秀领导干部的判断，但是从案件发生后的情况来看，笔者至少可以作出其品行并不坏的判断——至少在她处理事故善后的过程中是如此——无论这样做是出于一个女性的性格特点而真诚为之，还是由于社会压力而被迫为之。所以，即使有罪判决是国家对犯罪公民作出的否定性评价，从法律上不能饶恕，但是对于其中的过失犯罪者，并非一定在道德上也一概不能饶恕。
第二，故意和过失、实刑和缓刑的差别应当在《公务员纪律处分条例》上得到适当程度的体现。首先，由于故意和过失的差别在《刑法》这一重要的基本法律上得到了鲜明的体现，所以这种差别没有理由不在《公务员纪律处分条例》这一行政法规上得到适度的体现。其次，缓刑是指对所犯罪行法定刑较轻的犯罪分子，在法定情形下规定一定的考验期，暂缓其刑罚的执行，如其在考验期内没有发生法律规定应当撤销缓刑的事由，原判刑罚就不再执行的制度。《刑法》第七十二条规定，“对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑。”《刑法》为什么要设定缓刑制度呢？一个重要的意义在于以刑罚的社会化更好地实现刑罚的目的，也即使被宣告缓刑的犯罪分子在不脱离家庭、社会的前提下继续从事原有的工作，避免刑罚直接执行给其本人和家庭带来的不利影响，不致因相对轻微的犯罪行为影响自身负有的家庭和社会义务，在感受法律威严的同时也亲身体会到法律、国家和社会的宽容，取得比执行实刑更好的效果③。可见适用缓刑的犯罪分子所犯的罪行法定刑较低，具体的犯罪情节较轻、悔罪表现较好、没有继续危害社会的危险性，如果这种犯罪行为是因为过失造成的，相对于因故意犯罪而被宣告缓刑的犯罪分子而言，其罪行则更加轻微。由于实刑和缓刑之间存在很大差别、因故意犯罪被宣告缓刑和因过失犯罪被宣告缓刑之间也存在很大差别，这种差别亦同样没有理由不在《行政机关公务员处分条例》上予以适当体现。
三、立法建议
鉴于上述理由，笔者认为有关部门应当认真研究公务员过失犯罪后的行政处分问题，并尽快对《行政机关公务员处分条例》等公务员管理法律法规的相关规定予以适当修改，以适应经济发展后公务员客观上可能存在的过失犯罪增多、犯罪情形千差万别和处分方式唯一之间的实际矛盾。
有同志可能认为，《行政机关公务员处分条例》之所以作出上述规定，就是为了给公务员设定和普通公民相比更高的道德标准，防止出现公务员被宣告有罪后仍然可以从事公务员职业的“反常”情况。对此笔者请反对者参看《律师法》第四十九条第二款、第七条的规定，“律师因故意犯罪受到刑事处罚的，由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门吊销其律师执业证书。”“申请人有下列情形之一的，不予颁发律师执业证书：（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；（二）受过刑事处罚的，但过失犯罪的除外；（三）被开除公职或者被吊销律师执业证书的。”律师需不需要有比普通公民更高的道德标准？回答是肯定的，因为《律师法》第二条第二款规定律师的职责是“维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义”。但是《律师法》只有在故意犯罪的情况下，才对律师采取一种类似开除的单一方式——吊销律师执业证书，即终身不得从事这一职业。而在律师过失犯罪的情况下，无论是适用缓刑还是实刑，都不会被剥夺继续从事这一职业的资格，同时如果某公民过失犯罪后取得统一司法职业资格证书，过失犯罪的情形也不影响其今后从事律师职业。为什么《律师法》要作此种规定？因为如果以过失犯罪被判处刑罚，即使是在不予宣告缓刑的情况下，过失犯罪的律师也不会因其过失犯罪行为而影响其正当履行律师职责。
因此，笔者建议将《行政机关公务员处分条例》第十七条第二款表述为，“行政机关公务员因故意犯罪依法被判处刑罚的，给予开除处分；因过失犯罪被判处刑罚的，根据情况给予开除、撤职、或降级处分。”并对《公务员法》第二十四条关于曾因犯罪受过刑事处罚的人员不得录用为公务员的规定一并进行修订，在“曾因犯罪受过刑事处罚的”后面加一句但书——“但是过失犯罪的除外”。
①《湖南省人民检察院关于检察机关适用刑事和解办理刑事案件的规定（试行）》第2条、第10条。
②陈光中主编《刑事诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2002年1月第1版，第289页。
③高铭暄、马克昌主编《刑法学》，北京大学出版社、高等教育出版社2002年1月第1版，第303页。
（本文作者系湖南省澧县县委组织部干部，法学学士，曾在检察机关从事公诉案件审查工作3年，并于1999年获得律师资格，2002年获得全国统一司法职业资格。）
