——行政体制改革方向探讨
中共汉寿县委副书记 宋云文
依法行政是每一个政党取得执政权后不得不面对的第二次自身革命，这场革命，最终出路在哪里？对此，本人谈一些浅见。
目前现状 亟待改革
长期以来，我国的依法行政一直停留在行政机构内部口号式的要求上，执行浮于表面，致使行政行为中失职渎职、越权滥权、以权谋私等违法现象屡禁不止。突出表现为“三多三低”的巨大反差：
一、我们有数量最多的行政机构和公务员队伍，而行政效率却是最低的。一方面行政权力急剧膨胀、机构攀比升级。近年来，我国的行政机构和从政人员每年以8.3%的速度剧增，同时各级行政机构巧立招牌，千方百计谋求自身层次升格、规模扩张，争夺行政资源，造成行政权力急剧膨胀。政府由“守夜人”变成了“总管家”，行政权力“从摇篮到坟墓”无处不有、无所不在，而且越来越多地介入了国家刑事、民事问题，行政司法、行政调解、行政仲裁、行政合同等都在急剧增加。另一方面行政效率相对低下、资源浪费严重。长期的计划体制加上不断膨胀的行政权力，导致我国的人财物各种资源高度向行政部门集中。椐测算，我国行政部门占用了整个社会1/3上的优势资源，而有效劳动时间不到社会平均水平的4/5、创造的人均社会价值仅是社会平均水平的2/3，形成了巨大的资源浪费。同时政府机构臃肿、层次重叠，造成人浮于事、办事拖拉、效率低下。曾经一个简单的企业立项，创下了前后历时10个月、申请文件修改300万字、耗费纸张251.5公斤、经办人员行程2万公里的纪录。
二、我们有数量最多的行政法制体系，而有效利用程度却是最低的。我国现行的行政法制体系包括了3大规范、10大门类、1000多部行政法律法规，还不包括党内法规和部门行业规范，完善备致居世界之首。但如此多的行政法制并没有发挥如期的效力，公事往往需要私办、合理先得合情、办事不凭制度凭关系的现象普遍存在。行政法制在行政权行使过程中至今还没有得到全面认同，出现种种背离：一是观念上出现误区。行政部门习惯于把自己看作是法规制度的决策层而非执行层，经常利用一些特殊事件设立行政规制、自我授权设立审批项目、以政策的名义对抗和更改法律规定。目前这一问题体现在地方招商引资方面尤为突出。二是落实上出现漏洞。往往停留在用会议落实会议、用文件落实文件的一般性要求上，对按制度办事的要求提的多，而处理不够公开严肃深入。加上我国在制度设计上历来偏重新制度的制定，忽视落实制度的制度建设，客观上助长了有法不依、权大于法等不正之风的蔓延，按政策不按制度、用老法代替新法、新老法制混用等现象比较突出。三是执行上出现偏差。上有政策、下有对策，有利的就执行、不利的就变形，是长期困扰着我国行政法制执行的一大痼疾。许多行政部门只要行使行政权力、不要承担行政责任。每年纪检监察机关收到此类问题的信访件占了信访总量的23%以上。
三、我们有数量最多的监督主体，而行政监督的群众满意度却是最低的。我国对行政系统进行监督和制约的主体数量超过了任何一个国家，包括了人民代表机关、人民法院、检查机关、纪检监察部门、民主党派、新闻媒介、人民群众等10多种监督手段，但监督的效果却不尽如人意，出现了“零效应”和“负效应”。“零效应”表现为少数行政机关在没有经济利益的管理事项上轻视监督、“应付性”执法。平时对自己管理的工作睁一眼闭一眼、不想为不作为，遇到监督检查随机应付，名曰拉网式、地毯式，实则走马观花。如近年来的安全大检查，一波又一波，要求不可谓不严，但恶性事故依然接连不断；而在有经济利益的事项上无视监督、“只罚性”执法。有些执法部门和执法人员管字当头、罚字殿后，把罚款作为执法的终极目的。尽管中央三令五申，乱收费、乱罚款、以罚代法、交罚款买“合法”的现象却仍然比较普遍，甚至出现了“罚态度”的怪现象。监督的“负效应”表现为“封杀性”执法。去年某地鞭炮爆炸事故后，当地政府立即宣布退出鞭炮生产行业，一禁了之。因为个别事故而封杀一个产业，看似行动迅速，实则是封杀监督，监督出现了反效果。基于这些现象，尽管依法行政的社会关注度年年攀升，2003年上升到了仅次于腐败问题的第二位，但群众满意度却远远低于对治理腐败的满意度，不到20％，位列倒数。
造成上述依法行政权力失衡、制度失利、监督失效等种种不良现象的根本原因，在于我国行政机制不顺，与经济运行方式和政府职能转变尚未形成全方位的对接。主要体现在：一是“依”的不严肃。当前我们仍然没有跳出权力行政的圈子，法规制度很大部分是靠行政体系去推动、靠权力去落实。由于法制的落实执行控制在行政权力的手中，行政机构就足以利用这种优势地位使法制屈从于自己的不正当意志、不正当利益。二是“法”的不完善。突出表现在三大行政法制体系存在“缺位越位不到位”的问题：国家法律缺位，很多该由法律规定下来的事项要靠行政法规和地方部门规章制度来“补位”；行政法规越位，行政部门热衷于以自己为主体出台法律之外的政策规定，管了很多不该管或不需管的事；地方部门规章制度不到位，对地方和部门自行起草规章制度公开和参与监督不够，使之经常带有地方部门自身意志和特殊利益色彩。三是“行”的不合理。行政部门在行政职权的行使上过分突出行政主体的优势地位，重权力轻义务；过分突出行政手段的刚性化、重实体轻程序；过分突出行政权力的管理权威，排斥其他权力和社会群众的参与和监督。四是“政”的不规范。行政机构往往对自己的角色定位不明，总是把自己作为法的制定者和执行的监督者而不是执行的责任者和管制对象；对自己的权限定位不准，颠倒了“法无明文授权即为禁止”的行政宗旨，行政权力形成了“法不禁止即为授权”的无限延伸；对自己的责任定位不清，把行政职权等同于公民的私权，愿意行使就行使、不愿行使时就搁置。
行政体制 呼唤改革
市场经济体制改革目标的确定及其实践，呼唤现代政府管理模式和行政观念上来一场深刻革命，这场革命，躲是躲不过去的，只能主动闯关。目前，我国行政体制改革已经迈开了大步，尤其是《行政许可法》的出台，标志着我国的行政改革进入了理念更新的突破性阶段。但随着经济发展到了一个特殊关口，行政体制改革也遇到了一个特殊瓶颈，改革的力度虽大，效果却不是很明显。本人认为，当前行政体制改革之所以本大利小，深层次原因是改革中没有解决现有体制与公共行政的偏离：
一、法律优位没有保证，不符合公共行政“职权法定、法统有序”的要求。法律优位是行政法制的位阶层次先后顺序，即上一层次的法律规范的效力高于下一层次的法律规范效力，宪法的法效效力高于一切其它法律效力，行政立法权不得压制国家立法权。目前这种法律优位没有得到保证，政府部门常常会因为操作上某个技术性问题而以法律，在具体行政行为上也经常以经济合理性来否定法律上的正常程序。而且我国到目前为止还没有实施宪法的具体手段，如果政府违宪，社会无法纠正，这是一个民主社会最危险的境地。特别突出的是政府规范性文件即“红头文件”的超然存在。《立法法》没有将政府规范性文件纳入立法范围，对其没有制约，实践中规范性文件也不被法院作为审理案件的依据，往往被忽视。但实际上，目前“红头文件”对社会的影响已经远远超越了法的位置。
二、行政法制错误取向，不符合公共行政“运行讲求效率、注重协调”的要求。静态行政法往往突出以形式化为取向，忽视效率化取向。在内部机构上求大而全、小而全，在机构行为上强调程式化、结构化，行政机构体系对社会的消耗、对社会造成的压力往往得不到法律规则之内的重视。例如行政组织法采取柔性原则，使行政机构获得较强的伸缩性；行政编制法仅有编制规则而没有严格的量化标准；公务员法弱化了技术化标准，《国家公务员条例》中公务员权利义务纪律等政治性、政策性准则占了38％以上，有关公务员履行职责的技术准则只有20％。而动态行政法的侧重点放在外显行为上，对行政系统中的权力目的行为、营造私网行为、从属意志行为等隐含的违法动作鲜有规制。另外，我们在行政法制建设中长期忽视了立法机构和监督机构越界侵权的可能性。一味地强调立法机构和监督机构对行政权的制约，没有考虑到立法和监督都是足以改变行政行为的方式，那么立法主体或监督主体的自身价值或多或少要渗入行政机构体系中，形成另一种可能违法的行政权力。而且这种权力的违法，通常更带有隐蔽性。
三、绩效评价不够合理，不符合公共行政“绩效由社会和公众评估”的要求。对依法行政的绩效评价往往局限于内部评价，行政权力的运行和行使封闭在狭隘的行政圈之内。仅以行政系统内部的状况而评价行政权的质量。而在行政系统中，对于行政机构和公职人员行为的评价常以是否为本部门、本区域、本单位的行政管理争得利益为标准。这样在地方保护中、部门保护中、行业保护中作用突出的行政机关或公职人员便可得到较高的行政评价。这就使行政法制变相地成为了一种行政部门内部的规章制度，受单位局部利益的制约，不易实现依法行政的目的和意图，这一点从“三乱”行为的屡禁不止可以看出。
四、行政主体存在障碍，不符合公共行政“架构设计立足于公共服务”的要求。行政主体在架构上存在缺陷，阻滞了依法行政按照公共服务的轨迹发展。一是硬件构成不硬。硬件是指行政机构的部门设置和人员构成，这种构成应该是硬性的，严格与公共服务需要相匹配。现实缺陷在于我国政府的工作部门不是直接由法律设立，而是由法律授权政府设立，存在任意性。而且行政机构一直进口大于出口，一旦进入行政系统就获得了一个稳定的职位，很难再被淘汰，导致机构臃肿和人浮于事。二是软件构成不软。软件是指行政系统内部的行为准则和心理认同，这个系统应该开放，经常吸收新的理念、消除旧的理念。而从封建社会起，我国的行政系统就形成了固有的价值观念，这些观念对外封闭，既不容易丢弃，更不容易更新。因此，依法行政的相关理念长期得不到树立，而唯上逐利、新官不理旧事、官官相护、行政权独大等官场恶俗却根深蒂固。三是层级构成不通。我国行政机构体系中的上下层级连结规则向来是单向式的，没有形成双向式的联通系统。上级的权力不容置疑，下级没有法律上的独立人格。在此规则下，下级在行政事态、法律规范与上级命令指示的选择上，自然而然地选择后者，这必然阻碍依法行政。主体障碍问题，实际正是依法行政的关键和难点，需要认真加以研究。
五、监督手段缺乏要件，不符合公共行政“全程操作公开透明、监督有效”的要求。要形成有效监督，有三大要件，监督与被监督主体地位平等、监督的权利和义务对称、监督者有足够的获取被监督者信息的能力。而现行各种监督手段对这三大要件均有所欠缺，检察机关、人民法院、监察部门机关不是受政府领导就是人财物受政府支配，地位上先天就处于弱势；同级监督、民主党派监督制性，监督权与被监督义务不对等；人大监督缺乏获取被监督者信息的能力；新闻媒介、群众监督则三个要件都缺乏，因此，监督主体虽然多，却都难以形成对行政权的有效制约。
六、要害问题需要补位，不符合公共行政“制度体系及时明晰、科学可行”的要求。一是对自由裁量权监控的补位。由于行政职能不断强化，而现实情况更趋复杂多变，立法者不得不大量地授予政府自由裁量权，这就给行政权的膨胀和错位造就了一定的空间。自由裁量权内随意行政不合理但合法，仅用合法性原则监控存在大量自由裁量权的行政行为已达不到应有效果，必须给予支持。二是对纯程序行为的补位，近年来我国为“补课”而不断加大行政法制建设中的程序性要求，造成了一些部门为程序而程序，追求程序独立价值的纯程序行为的出现，在对行政系统行为的规制上也出现了重程序规制、轻实体规制的倾向，需要采取相应的措施。三是对抽象行政行为治理的补位。近年来，行政机关越来越多地行使订立行政规章制度等抽象性行政职权，并且这种抽象性行政行为比具体行政行为对社会产生的影响要大的多，可以作为行政行为的法律依据。而我国《行政复议法》和《行政诉讼法》规定抽象行政行为不得提起行政复议和诉讼。因此，亟待把抽象性行政行为纳入依法治理的范围。行政改革中需要补位的几个问题，实际反映了我国行政管理机制对于外显行为、程序行为、微观行为的偏向，而忽视了暗含行为、实体行为、宏观行为的规制。
根本方向 走公共行政之路
要实现依法行政的根本要求，需要对行政体制改革重新审视并作出理性的选择。依法行政的根本之路，走公共行政之路，这也是行政改革的最终之路。公共行政不仅是现代法治国家所普遍遵循的一项原则，而且是各国据此原则所建立的一整套行政管理模式，如果我们只重视公共行政原则的确立而忽视模式的创建，公共行政就永远只能是一堆时髦的理念。如何创建现代行政管理模式、实现公共行政理念，本人认为应当从以下几个方面着手：
一、以依宪行政为根本，保证法律优位，实现法治政府的理念。依法行政的根本是依宪行政，而依宪行政的实质就是要崇尚宪法和法律，保证法律优位。要做到这一点，首先必须建立宪法执行的保障机制。宪法也需要司法手段，特别是中国的法治国家之路是由政府推动的，所以这点尤为重要。而现实情况是，现阶段下我国属于不完全的三权分立，人财物受政府支配的司法机构不能担此重任，因此必须建立超然于行政架构之外的宪法法院，才能维护宪政的彻底实施。其次，必须通过宪法典确立人民权利保留制度。宪法必须禁止特定人权领域的任何立法活动，人民代表大会必须在基本人权领域保留垄断性的专属立法管辖权和重大事项决策权，这样才能把政府的权力限制在公共领域之内。再次，必须建立授权立法制度。要不断完善《立法法》，使之发育为成熟的立法技术、行政技术和司法技术，建立健全行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度，将政府规范性文件纳入授权立法程序，以限制行政立法的随意性。最后，必须建立司法审查制度。建立公开透明和有充分公众参与以及专家论证的司法审查程序，重点针对带有部门利益化倾向的部门行业规章。审查必须按照法制统一原则进行，下位法不得与上位法相抵触，同一位阶的法律规范发生冲突，应由立法机关析法。
二、以公共政策为基础，优化行政法制，实现理性政府的理念。科学发展观的提出要求我们建立一个理性的政府，在理性政府下，行政法制必须充分符合公共政策的特点和要求：一是规划制度要以效能为基点。在静态行政法的建设上要以效率化为取向，在行政机构组织法上要选择控制行政机构规模的价值准则，不求大而全而求小而精；在行政人员法即公务员法上应强化公务员的技术属性。动态行政法要加强对行政机构权力目的行为、营造私网行为、从属意志行为等隐性违法行为的技术规制。二是设计制度要以质量为前提。制度建设要科学合理制定政府立法工作计划，始终把依法治官、依法治权作为重点，把保护公民权利作为核心；要改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度；要积极探索对政府立法项目、尤其是经济立法项目的成本效益分析制度；要建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。三是制定制度要以法律为母体。“管用的制度往往找不到法规依据、有法规依据的制度又不一定管用”这层理由，加上长期计划体制形成的自视为法规的决策层而非执行层的习惯，促使政府部门经常随意跳出法律框架创立新制度，造成行政滥权。必须剥夺行政机关创制新规则的立法权，任何行政制度规范都应当在法律允许的范围内制定。对立法中发现的问题，只能通过正当的程序向立法者提醒，而不许取而代之。四是执行制度要以独立为原则。行政权力要与责任紧密挂钩、与所有权力主体利益彻底脱钩。尤其要注意三个问题：行政权具有独立的质的规定性，不能作任何变通解释；行政权除从属立法权外，对任何权力都不具有从属性；任何其他国家权力特别是防止立法权和监督权不得渗入行政权，用行政权谋取该权力主体的利益。
三、以公共财政为依托，打破主体障碍，实现效能政府的理念。相对于其它行政职能，财政是最直接、最活跃、最科学的因素。以公共财政为依托，可以解决依法行政建设中的许多难题。解决的难题之一就是打破主体障碍、实现效能政府：一是用公共财政手段限制行政系统硬件。改减人为减事，实行刚性编制，限制行政机构的升级和扩编；改政府工作部门授权政府自行设立为直接由法律设立，实行法定编制，约束行政机构数目和权力的膨胀；改按人定事为接事定人，实行零基编制，定期根据职能需要，财政承受能力，社会贡献大小重新核定编制，保证行政机构和人员的效能化。二是用公共财政观念升级行政系统软件。改变原有的管理模式和管理手段，大力推行以集中收付、人事票决、电子政务为代表的彻底改革，使行政机构中的潜在观念失去原由的环境。同时加强学习培训，加大宣传教育，尽快转变不适应依法行政要求的思想观念，树立起新的健康的行政理念。三是用公共财政方法析清行政层级关系。按照财政配比的方法理清行政上下级间双向权力责任制衡的关系，上下级之间有权必有责，权责有机统一，就是说“谁主导行政，谁承担责任”，在强调上对下的命令指示的同时，重视下对上运行中的独立线路，保证行政上下层次之间各自具有法律上的独立人格。
四、以公共政府为载体，转变监督评价方式，实现透明政府的理念。实现透明政府，一方面绩效要由社会和公众评价。对行政行为的评价要实现三个转向，评价的目标要由经济目标优先向社会目标优先转变，评价的指标要由投资型财政价值向公共型财政价值转变评价的主体要由行政机关内部评价自我评价转变为法定评价和社会公众评价。另一方面平衡监督主体的能力。检查机关、人民法院、监督部门要剥离于行政部门，强化垂直监管；同级监督、新闻媒介要强化权力和义务；赋予人大监督、新闻媒介、人民群众足够的了解被监督者信息的能力，各监督主体既要单独发生效用，又要形成合力，创新政府层级监督的新机制，加强专门监督，强化社会监督，保证监督的有效性。
五、以公共管理为内容，促进政府转型，实现人本政府的理念。以人为本是现代管理理念的出发点和归宿。要实现这一理念，必须以公共管理为内容，完善依法行政配套机制，实现人本政府的转型。一是完善依法执法机制，实现从全能政府到有限政府的转型。把合理性与合法性并列为行政执法的指导原则，建立健全行政执法主体资格制度，推行行政执法责任制，实行执法过错责任追究制、行政执法案卷评查制度，以此来限制行政自由裁量权的行使。二是建立依法管理机制，实现从管制政府到服务政府的转型。纯程序行为并不牵涉到实体和程序哪个重要的问题，关键在于政府管理意识向服务意识的转变，以方便群众、保障公民、法人和其他组织的合法权益为立法宗旨，既要程序又不为程序而程序，严格把握“法无规定不强加、法有规定从简便”的尺度。三是健全依法决策机制，实现从权力政府到责任政府的转型。加紧建立健全听证会、论证会、座谈会等专家咨询论证制度，听取和采纳意见的情况说明制度，行政立法的成本效益分析制度，实现行政决策的科学化、民主化、规范化，依法治理抽象性行政行为。最后，要不断强化行政救济机制，实现从强权政府向诚信政府的转型。一个良好的行政救济途径才能防范化解政府失职失当失误引发的社会矛盾，必须完善政府解决纠纷机制，衔接和整合信访、调解、复议、裁决等多种行政救济方式，打造一个诚信的依法政府。
