如何有效监督党政正职是当前反腐倡廉建设的一个难点，也是一个比较现实的课题，这方面理论研究的成果比较多，但真正落实并取得成效的比较少。根据会议安排，我就这个问题谈几点粗浅的认识。
一、对党政正职进行有效监督的难点在哪里
省纪委书记许云昭和其他三省纪委书记在接受新华社记者采访时，曾就“一把手”的监督有这样一个共识：对各级党政“一把手”的监督始终是个薄弱环节，是“难中之难，重中之重”。据我分析，当前对党政“一把手”的监督难主要表现在三个方面：
1.环境缺失导致监督难。应当说，当前对“一把手”加强监督的大环境还比较欠缺。
首先，从社会层面来讲，我们对党政“一把手”的监督认识上还存在一些误区。在过去很长一段时间里，许多人都错误地认为各级党政“一把手”是经过组织精心培养和认真遴选的，是不会出问题或极少出问题的，因此，根本不存在需要对“一把手”进行监督的问题。一个很浅显的例子，前些年热播的多部反腐影视作品，几乎无一例外都落入了“副职腐败正职抓”的老套路。而事实上，近年来查处的一大批“一把手”腐败案件说明这种认识是错误的。但仍然还是有不少人认为，各级党政机关“一把手”职位特殊，对他们进行监督是一个非常微妙的问题，决不能“轻举妄动”，担心对“一把手”进行监督会影响其威信，或影响其所在地方和单位的工作，或在一定范围内造成混乱，或令监督者“监督不成反受其害”，等等。对“一把手”进行监督的认识障碍，事实上造成了“一把手”监督难的局面。
其次，从历史层面来讲，我国是一个有着两千多年封建制度的国家，长期形成的政治文化深受儒教思想影响。传统落后的文化心理对推进我国的民主政治建设所产生的思想障碍不小。封建公堂上有一块“惊堂木”，万事由主官“拍板”，一板定案，铁板定钉，其他人无话可说。几千年来人们从心理上习惯接受，无可置疑。因而我们党内几十年来虽然有民主集中制，但实际上以“集中”代替“民主”客观存在，习惯于“一把手”拍板说了算。
再次，从制度层面来讲，对“一把手”的监督制度的刚性和强制力差。主要表现为现有监督制度在实际工作中硬指标少，主要建立在干部自律的基础上，只有当他愿意并能够自律时，制度的作用才能得到发挥。如《关于领导干部收入申报制度》，在惩处上，只是对申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或党纪政纪处分，而没有规定法律责任。由于责任追究尺度不明确，追究制度过于“温柔”，在执行中往往失之于宽、失之于软。这是其一。其二，监督的地域范围也十分有限。当前，“一把手”的活动空间不断扩大，但由于受时间和空间的限制，当地的纪检监察机关、组织人事部门就难以对其实施有效监督。现在，就是县里的科局“一把手”也经常因公因私跑省里、跑市里甚至跑得更远，他们的活动范围远远不只限于本地。对于这些跨区域活动，基本脱离了本地监管的“一把手”，确实不好监督。
2.权力集中导致监督难。实事求是地讲，当前各级党政“一把手”的权力是比较大的。“一把手”常常被赋予人、财、物以及职位、机会等重要资源的分配权。因此，什么事都要问“一把手”，都要看“一把手”的脸色行事。这样，“有形的制度”敌不过“无形的家长制”，所谓“大权一把抓，用人一言堂，开支一支笔”，好的制度到了具有“绝对权力”的“一把手”里就变成了一纸空文，正常的“杂音”就被“一锤定音”所取代，加上这种高度集中的权力在制度设计上缺少约束，具体操作不够透明，极易形成个人专权。如山东省泰安原市委书记胡建学在案发前就曾说：“官做到我这一级，就没有什么人能管得着了。”同时，我们现在讲“一把手”负责制，任何工作的开展都需要“一把手”负主要责任。由此也产生了一种认识误区，因为“一把手”要对上级、对其他主管部门的工作负全责，那么一些问题便似乎最终应由他来“拍板”。这样，在作出决策的常委会或党组会上，“一把手”往往就不只是“一票”的作用，而是处于对班子成员的各种不同意见具有最终裁决权的地位。
3.体制不顺导致监督难。应当清醒地看到，当前对“一把手”的监督，“失监”、“漏监”、“弱监”、“难监”仍是一个普遍的现象。上级对下级的监督应该是最有效的监督，但是距离太远，平时也只注重检查下级“一把手”的业务工作成效，不过问或少过问思想作风和纪律监督。到基层考察班子或检查工作，听汇报的多，查问题的少，常常只注重听取“一把手”意见，对“一把手”监督，基本处于真空状态。在有的情况下，个别上级领导甚至在下级“一把手”出了问题，犯了错误时，仍强调他过去的成绩、功劳，强调客观原因，要么充耳不闻，要么闻而不究，究而不严，犹如“三娘教子”，棍子高高举起，就是落不下来。作为专门监督的纪检监察机关，目前实行的是双重领导体制，即地方各级纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，并对同级党委及其成员和下级党组织、党员实行党章规定范围内的监督。在这种情况下，纪检的监督在很大程度上缺乏应有的独立性和权威性。因为监督是用一种权力制约另一种权力，这就要求制约方的权力大于至少是相当于被制约方，处于同级党委（党组）领导下的纪委，要监督居领导地位的“一把手”，实际上是用较小的权力制约较大的权力，显然是很难有效进行的；班子成员的内部监督，往往因怕伤和气、怕背上影响团结的罪名、怕打击报复而走走过场，在民主生活会上说一些“漂亮的批评”；下对上的监督因为权力不对等、信息不对称，效果大打折扣。这也就是所谓的“上对下监督鞭长莫及，同级间监督客客气气，下对上监督难上加难，专职的监督软弱无力”。
二、我县加强党政正职监督工作的主要做法
一直以来，我县对“一把手”的监督管理工作相当重视，尤其是近两年来，我们根据变化了的形势，建立和完善了很多管理制度，对规范“一把手”用权，监督“一把手”行政起到了一定的预警作用。
1.从教育上着力，注重于对“一把手”的思想引导。教育虽然不能立竿见影，但有潜移默化之效。这几年，我县注重了对“一把手”的培训教育，逐步克服对“一把手”重业务、轻理论，重使用、轻教育的现象。一是利用中心组学习，对其进行理论培训。每次县委中心组学习，我们都把“一把手”集中起来，让他们和县级干部一起学理论、长见识。二是结合干部思想作风建设，对其开展警示教育。这几年我县持之以恒地抓好干部思想作风建设，并且每年我们都会将查处的典型案例在干部思想作风建设会上予以通报，这种以身边事教育身边人的形式收效较好，如今年3月份我们将去年查处的20起失职案例在乡局“一把手”会上作了通报，引起了较大的社会反响。三是抓住“一把手”调整时机，对其进行耐心教育。每次县委调整干部之后，我和县长都会分别找新任和卸任的“一把手”谈心，在给他们压担子的同时，也教他们工作的方法。
2.从制度上规范，注重了对“一把手”的行为约束。制度建设带有根本性和全局性。近年来，我们重视从制度建设入手，用行之有效的制度规范“一把手”言行。首先，在勤政方面，重点建立了三项制度。一是“一把手”工作日志调阅制度。要求“一把手”必须在工作日志上如实记载工作开展情况，去年我们抽查了26名“一把手”的工作日志，对3名记载不全、应急填写的“一把手”给予严肃批评。二是科局长每周一天政务中心办公制度。对具有行政审批职能的科局长要求每周必须有一天到政务中心现场办公，政务中心对这些科局长的办公情况务必有考勤记录。三是乡镇党政主职坐班抽查制度。在干部行为规范中，我们对解决乡镇干部“走读”问题提出了明确要求。为确保这一制度真正落实，每隔一段时间，我要求对方用来电显示的座机电话回拨，以此抽查乡镇主职到乡住宿值班情况。其次，在廉政方面，重点出台了一个办法。今年我们根据实际，出台了《关于进一步加强对乡局级党政正职监督的办法》，这个办法除了重申“一把手”三个不直接分管的规定外，还重点就干部廉政方面和一些敏感问题提出了10个方面的制度要求。即：实行决策充分酝酿，广泛征求意见制度；建立决策调整审议制；建立公示公开制度；严格执行项目预（结）算评审制度；实行任期经济责任审计制度；坚持干部任用征求纪检监察机关意见制度；坚持干部选任全程纪实制度；坚持领导干部直系亲属提拔报告制度；坚持个人向组织推荐干部署名制度；建立个人重大事项报告审核制度。
3.从落实上下劲，注重了对“一把手”用权的监控。为确保对“一把手”的监督落到实处，我们一是建立了干部监督信息联系制度，使纪检监察、组织、公检法等部门能经常交流信息，沟通“一把手”在遵纪守法、廉洁自律方面的情况。二是加强了对“一把手”的经济责任审计，每年有计划、有重点地对负有经济责任的“一把手”进行任期内和离任的经济责任审计，保证了离任领导不交马虎帐，上任领导不接糊涂班，较好地发挥了经济责任审计在加强对“一把手”管理监督工作中的作用。三是注重了专题民主生活会质量。我们把开好民主生活会作为干部监督的一种有效形式，要求各单位在召开民主生活会前必须广泛征求党内外群众对领导干部特别是“一把手”的意见，对群众意见疏理集中后再有针对性地召开专题民主生活会，并明确要求纪检、组织部门派员督导，保证生活会有一定时间对“一把手”开展批评。民主生活会质量不高或群众通不过的，一律要求重开。充分发挥党内监督、行政监督、法律监督、人大监督及民主监督的综合作用，形成了强大的监督合力。去年县人大开展了科局“一把手”现场述职测评活动，很多“一把手”在现场评出了“一身汗”。
三、进一步加强对党政正职监督的对策建议
加强对“一把手”的监督，我认为关键是要强化监督主体的责任。鉴于同级纪委的监督在实际操作中比较困难，因此，在监督主体上，应把上级纪委监督作为监督“一把手”的重点。上级纪委比下级“一把手”的权力要大，以大的权力监督小的权力，就能实现对权力的制约。目前市纪委推行的巡视制度在一定程度上解决了一部分问题。在具体操作中，除了认真贯彻执行这些好的制度外，我认为重点应在增强“四性”上下功夫。
一是盯住要害环节，增强对“一把手”权力监督的针对性。针对“一把手”治理工作的内容和重点，广泛运用公平竞争、招投标、拍卖等市场化机制来配置生产要素和社会资源，缩小“一把手”权力的寻租空间。按照行政许可法和有关规定，规范审批程序和职责权限、规范建设工程交易行为、规范高利润率的社会资源配置、规范政府采购行为等权力监督制约机制，将“一把手”权力置于有效监督之中。
二是突出监督重点，增强对“一把手”权力监督的社会性。通过政务公开，将一些含金量高、需求矛盾突出、社会关注的事项公布于众，减少“一把手”的自由裁量权。如建立政府重大投资项目的公示制度，公示内容包括决策论证情况、招投标情况、工程审议情况、经费支付情况。同时，完善行政审批程序、手续、时限和结果公开的机制，建立承诺制、听证制、公告制；发展电子政务，保证大量的政务信息在党政部门内部及党政部门与民众之间双向传递；实施干部考察公示结果通报制，增强党务政务活动的透明度，确保重大情况让人民群众知道。
三是理顺监督体制，增强对“一把手”权力监督的权威性。通过合理调整权力结构，进行权力的适度分解，使单个环节和个人对某种权利不能形成垄断，促进决策权和执行权的分开。对直接治理人、财、物的重要部门以及拥有实权的岗位，严格执行干部交流制度。通过上述措施，使监督工作真正覆盖“一把手”权力运作的全过程。
四是健全监管制度，增强对“一把手”权力监督的规范性。除坚持上级制定的各项党内监督制度之外，要大胆进行制度创新。建立“三重一大”事项票决制，对重要决策、重大工程项目、重要人事安排和大额财务开支严格按照票决程序，实行无记名投票表决；对大额经费支出，采取具体办事人、分管领导、财务主管、部门“一把手”集体审批有效制度，加强对“一支笔”权力的制约；健全述职述廉制度，党政机关“一把手”不但要向人大、纪委述职述廉，还要在本部门、本系统全体党员干部大会上，接受民主评议，而且要将述职报告进行上墙公示，接受群众监督。
（中共汉寿县委书记：刘定青）
（责任编辑：朱晏慧）
