正如美国著名行政学者Bern所指出的，对于问责制度建设而言，最关键的不是在事故发生之后的善后处理，也不是对相关行政官员撤职查办以平息民愤，而是在于如何通过恰当的制度安排和权力架构，使得政府的公众责任得以实现，使得公众的利益得到合理的保护。然而，目前我国问责制度建设的滞后使得问责的目的并不能真正达到，反而带来一系列新的问题，尤其是问责官员复出机制的缺失，使得当前我国问责官员复出呈现出明显失范的现象，既影响公众对政府的信任，同时也使复出官员底气不足，难有作为。因此，构建科学完善的问责官员复出机制，既是消除公众质疑的手段，也是对复出官员的一种更好的保护。本文试图从分析我国问责官员复出中存在的主要问题入手，思考如何构建科学完善的复出机制。
一、当前我国问责官员复出中存在的主要问题
1.复出成为惯例
当前我国行政问责中存在一个最为普遍的问题是，无论官员因何原因被问责、问责形式如何，大多在事后重新获得与原级别相当的新的领导职务，甚至被提拔重用，以至于问责官员复出成为惯例。甚至在一些党政领导干部眼里，去职就是复职的开始，问责制度不过是通过对官员的暂时冷藏来疏解舆论压力的工具而已。很显然，问责官员复出不应该成为惯例，因为不同的事件所产生的政治和社会后果不同，问责官员所承担的责任形式也不同。比如，因“错把中秋节写成端午节”等问题被问责的官员与在“黑砖窑事件”、“三聚氰胺奶粉事件”等社会影响极其恶劣的事件中被问责的官员，责任大小不一，承担责任的具体形式也不相同，复出时应该区别对待。若对问责官员不考虑事件影响，不区别责任类型，笼统规定，经过一段时间冷处理后，官照做、职照升，问责只不过是去职官员的“带薪长假”，官复原职指日可待，这不仅打击公众对政府的信心，甚至在行政官员内部也会产生不良的心理暗示，使问责制度所预设的警示效应大打折扣。由此可见，被问责的官员可以复出，并不表示每一个问责官员必然能够复出，而应该区分被问责的事件类型及其社会和政治后果。
2.漠视公众权利
从近年来媒体披露的情况看，众多被问责的官员大都是在公众不知情的情况下悄悄复出的，连起码的公示都往往被有意无意地忽略了，是所谓的“高调问责、低调复出”，公众往往是通过捕捉到问责官员在出席会议、组织调研的行踪时才发现其在新的岗位开展工作已有一段时间，而对其复出条件是否具备、新任职务由谁推荐、任用决定如何作出等则无从知晓。公众对问责官员的复出毫无知情权和参与权，看到的仅仅是复出的结果，而组织人事部门也以“不违规”、“适当安排”、“符合国家干部任免规定”等来掩盖其暗箱操作过程，引起了公众极大的不满。客观地说，公众对于问责官员复出或被继续委以重任的不满，往往并不在于问责官员复出的具体形式和职位，而是在于政府缺乏回应机制和解释程序，未满足公众的知情权和参与权，漠视公众权利。
3.监督机制乏力
当前，在我国问责制度体系中，对问责官员的责任追究和复出决定的作出，大多由上级机关乃至领导个人做出，缺乏有力的监督制约体系。比如，对问责官员是否具备重新任职的知识、能力、道德等基本条件，有无经过绩效评估、实绩鉴定等，缺乏相应的评估和监督机制，从而导致行政问责中的“躲猫猫”现象，风头一过，被问责的官员纷纷“带病复出”甚至“带病提拔”，这使公众质疑问责制度是否成为“问题官员”的“避风港”和脱责工具，与问责制度设计所期待的增进公众对政府的信任的初衷背道而驰。
诚然，干部是稀缺资源，如因被问责而永远弃用，难免造成人才资源浪费，但官员复出的失范必然导致我们付出更大的成本。首先，它损害了问责制度本身。被问责的官员任意复出、悄然复出，使目前搞得轰轰烈烈的“问责风暴”成为一种摆设，问责制度流于形式，甚至成为部分官员的“政治秀”。其次，它影响党的执政能力。党的执政能力需要坚强有力的干部队伍作保证，而“问题官员”的任意复出、“带病复出”必然对干部队伍建设产生负面影响。再次，损害政府形象，降低政府公信力。部分被问责的官员所犯错误严重，社会影响极为恶劣，若缺乏令人信服的理由，其复出会让公众感觉被愚弄了，会在一定程度上伤害公众的感情，损害党和政府的形象，长此以往，势必降低政府的公信力。因此，必须构建完善的问责官员复出机制，确保问责目的的实现。
二、问责官员复出机制的构建
1.责任分类机制
问责官员任意复出的最根本原因在于问责责任分类机制的缺失，因此，应该构建责任分类机制，对官员应该承担的责任进行分类管理。具体来说，要区分四种责任类型：一是要区分重大责任和一般责任。对于造成危害巨大、影响恶劣的事故且负有重大责任的官员，不宜再复出；而对于仅是承担一般责任的官员，可以考虑期限届满后复出。二是要区分主观责任和过失责任。对于由于主观故意导致重大事故的官员不宜再复出，而仅是由于过失导致问题产生的官员可以考虑期限届满后复出。三是要区分直接责任和道义责任。对于在重大事故中负有直接责任的官员不宜再复出，而仅是承担道义责任的官员可以考虑期限届满后复出。四是要区分法律责任和政治责任。对于在重大事故中负有法律责任的官员，不但不宜再复出，而且在被追究行政责任后还应该被追究法律责任；而对于刚调任某个地方，还不熟悉工作情况，就因辖区发生事故而承担政治责任等情况的官员，可以考虑期限届满后复出。
此外，对于以停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等各种形式被问责的官员，分别应该遵循怎样的问责期限、应该具备哪些基本的起复条件，同样需要进一步细化分类，进行明确，并且坚决落到实处。2009年7月颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和2010年3月颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，对党政领导干部实行问责的方式作出了初步的规定，但对于问责官员的复出时限和提拔时限仅仅是分别笼统地规定为“一年以上”和“两年以上”，而且这种笼统的规定在现实当中往往也并未得到严格遵守，在众多的问责官员复出案例中，多数被问责的官员并没有等到一年以上就重新担任了新的领导职务。由此可见，制度的落实同样重要。
2.信息公开机制
随着我国民主政治的进步，公众的参与意识得到了迅速的提升，而网络的发展则扩大了政府信息公开滞后与公众的知情需求之间的矛盾，使得问责官员复出的信息公开越来越呈现出非规范性，即公众获知问官员复出的信息往往不是通过符合法律规范的政府信息公开程序，而是通过网络媒体等非规范形式，其信息传播的途径具有隐蔽性和不规范性。对公众知情权的漠视加剧了公众对问责官员复出的不满和非议，因此，必须建立问责官员复出的信息公开机制。对于问责官员复出应做到信息充分公开，就内容而言要全面、真实、准确，就时间而言要迅速、及时，就方式而言要便捷有效、方便公众获取。最重要的是，对公众的质疑要有受理答复机制，做到过程透明、合法、规范，充分保证公众的知情权和参与权。只有在信息公开机制的保障下，问责官员复出才能名正言顺、底气十足。
3.监督制约机制
针对目前我国问责官员复出中监督严重缺位的状况，需要大力构建监督制约机制。只有建立起上下左右互相监督、互相制约的全方位监督体系，问责官员复出机制才能让党满意、让人民满意。在制度设计上，首先，从监督程序而言，问责官员复出的事前监督、事中监督和事后监督要连成一体，降低权力异化运作的风险。其次，在问责官员复出的监督操作程序上，要健全具体的实施细则，避免大而空、流于形式。再次，强化监督执行力。制度必须被贯彻执行，否则就会形同虚设，因此，监督机制的有效执行比监督机制本身更重要。监督执行力，就是监督机关全面有效地贯彻落实监督机制的能力。在对问责官员复出的监督上，要强化这种能力。
总体而言，责任分类机制从责任类型厘定的角度区分了问责官员能否复出，杜绝问责官员复出成为惯例，确保复出的问责官员的可靠性；信息公开机制从回应公众的角度确保了公众的知情权和参与权，避免公众对复出的问责官员产生疑虑；监督制约机制则从根本上杜绝了问责官员复出过程中的权力腐败行为。从结构上看，以上三个机制可以构成完整的问责官员复出机制，但要使机制得以顺利运行，还需要构建相关的配套机制。笔者认为，当前至少要加强两个方面的配套机制构建：一是绩效评估机制。如，《党政领导干部选拔任用工作条例》规定被问责的官员“在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”。《关于国家公务员纪律惩戒有关问题的通知》中规定“国家公务员在受处分期间有特殊贡献的，可以提前解除处分”。但是，怎样才算是“实绩突出”，怎样才算有“特殊贡献”，应该通过构建专门的绩效评估机制对问责官员的行为进行跟踪考核评估来确认。二是官员任免机制。问责官员的去职与复出要严肃规范，就必须严格按照官员的任免程序来进行，以程序公正来保证结果公正，即保证问责官员合理复出、科学复出。
（作者单位：广西师范学院公共管理系）
